II SAB/Wa 478/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – W dniu [...] lipca 2013 r. P. G. przesłał drogą elektroniczną do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2011 Nr 112 poz. 1198 ze zm.; dalej: u.o.d.i.p.) o udostępnienie skanów wniosków złożonych i nagrodzonych w konkursie "[...]", ogłoszonego na podstawie Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na do finansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 251, poz. 1508), zmienionego rozporządzeniem z dnia 24 maja 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 580). Wnioskodawcę interesowały wnioski złożone przez następujące podmioty: 1. [...] Szkołę Wyższą we W., Wydział [...] – wniosek dotyczący studiów I stopnia na kierunku [...]; 2. Akademię [...] w K., Wydział [...] - wniosek dotyczący studiów II stopnia na kierunku [...]; 3. Uniwersytet [...], Wydział [...] - wniosek dotyczący studiów I stopnia na kierunku [...]; 4. Uniwersytet [...] w P., Wydział [...] - wniosek dotyczący studiów I stopnia na kierunku [...]; 5. Wyższej Szkoły [...] w S., Wydział [...] - wniosek dotyczący studiów II stopnia na kierunku [...]; P. G. wniósł o przesłanie mu żądanych dokumentów również drogą elektroniczną. W odpowiedzi na wniosek Ministerstwo Nauki Szkolnictwa Wyższego wysłało do P. G. pismo z dnia [...] lipca 2013 r., w którym poinformowało go, że żądane przez niego dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie u.o.d.i.p. Organ zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym wnioski złożone przez uczelnie, biorące udział w konkursie są wnioskami w sprawach indywidualnych i jako takie nie spełniają kryterium rzeczowego tj. nie są informacją o działalności organu władzy publicznej. Na poparcie swojego stanowiska Ministerstwo przywołało wyroki sądów administracyjnych o sygn. II SAB/Bk 86/11 oraz II SA/Gd 183/13. Wobec powyższego P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi niedopełnienie obowiązków przewidzianych w u.o.d.i.p. oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Minister jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.d.i.p. W sytuacji, gdy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, iż nie udostępni żądanych we wniosku dokumentów, powinien wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną, czego nie uczynił. Dodatkowo skarżący wskazał argumenty świadczące, iż dokumenty, o które wnioskował, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.o.d.i.p. Po pierwsze podniósł on, iż art. 6 ust. 1 u.o.d.i.p. nie stanowi zamkniętego katalogu informacji uznawanych za informacje publiczną. Po wtóre, skarżący przywołał treść wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 916/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 395/12, z której wyciągnął tezę, że informację publiczną stanowią wszelkie dokumenty odnoszące się do wykonywanych przez organy administracji zadań publicznych oraz gospodarowania przez nie majątkiem publicznym, niezależnie od tego, czy pochodzą one od organu, czy są do niego kierowane przez inne podmioty. Wnioski uczelni wyższych złożone w ramach konkursu ogłoszonego przez Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego, nie stanowią, jak twierdził organ, wniosków w sprawie indywidualnej, lecz są deklaracjami dotyczącymi spożytkowania środków publicznych w ramach celów przez te uczelnie realizowanych. Jako takie, spełniają one kryteria informacji publicznej, wyinterpretowane z przepisów ustawy o.d.i.p. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując poprzednie stanowisko, zgodnie z którym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Minister wskazał, że najistotniejszym elementem każdego wniosku był kwestionariusz samoceny jednostki, obejmujący przede wszystkim opis programu kształcenia i opis sposobu, w jaki program rozwija umiejętności zawodowe i intelektualne studentów, oraz opis wdrażania Krajowych Ram Kwalifikacji na wskazanym kierunku studiów, poziomie i profilu kształcenia. Informacje w nich zawarte odnoszą się zatem do zagadnień stricte dydaktycznych - w sferze założeń i ewentualnych efektów wdrożeń przyjętych rozwiązań, w odniesieniu do wyselekcjonowanych programów kształcenia, a nie całości działalności dydaktycznej uczelni. Opis treści "narzędzi dydaktycznych" i sposobu ich wykorzystania w nauczaniu, w ocenie organu nie wpisuje się w zakres definicji informacji publicznej, bez względu na status podmiotu, będącego autorem takiego opisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem żądanych przez P. G. informacji nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 2 definiuje pojęcie dokumentu urzędowego. Jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Aby więc dokument spełniał kryteria, umożliwiające uznanie go za dokument urzędowy, muszą być spełnione dwie podstawowe przesłanki: – musi on stanowić oświadczenie złożone przez funkcjonariusza publicznego, – oświadczenie to musi być złożone w ramach kompetencji posiadanych przez tego urzędnika. Oczywistym jest zatem, że indywidualne wnioski składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie środków publicznych nie mogą zostać zakwalifikowane, jako dokumenty urzędowe już choćby z tego powodu, że nie zostały wytworzone przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią też oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków. Podkreślić należy, iż przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądanych informacji nie udziela i nie wydaje jednocześnie w tym zakresie decyzji. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że żądane przez P. G. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, omawiana ustawa nie ma zastosowania. W rozpoznawanej sprawie istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo zakwalifikował żądanie strony skarżącej, uznając, iż wnioski złożone i nagrodzone w konkursie "[...]", ogłoszonego na podstawie Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na dofinansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 251, poz. 1508), zmienionego rozporządzeniem z dnia 24 maja 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 580), nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że indywidualne wnioski zgłoszone w ramach konkursu "[...]", ogłoszonego na podstawie Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na do finansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 251, poz. 1508), zmienionego rozporządzeniem z dnia 24 maja 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 580), są dokumentami prywatnymi. Najistotniejszym elementem każdego wniosku jest kwestionariusz samooceny jednostki, obejmujący przede wszystkim opis programu kształcenia i opis sposobu, w jaki program rozwija umiejętności zawodowe i intelektualne studentów, oraz opis wdrażania Krajowych Ram Kwalifikacji na wskazanym kierunku studiów, poziomie i profilu kształcenia na wskazanym kierunku. Zgodzić się należy z organem, że informacje w nich zawarte odnoszą się zatem do zagadnień stricte dydaktycznych w sferze założeń i ewentualnych efektów wdrożeń przyjętych rozwiązań, ponadto w odniesieniu do wyselekcjonowanych programów kształcenia, a nie całości działalności dydaktycznej uczelni. Opis treści "narzędzi dydaktycznych" i sposobu ich wykorzystania w nauczaniu, nie stanowi niewątpliwie informacji publicznej, niezależnie od ich statusu. W istocie są to autorskie programy, które zawierają określony cel i sposób realizacji. Podpisany przez podmiot aplikujący o dofinansowanie wniosek może stanowić dowód na okoliczność, że dany podmiot ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. W wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, Lex nr 236465). W wyroku z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślić należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że jeżeli nawet taki wniosek o dofinansowanie podstawowych jednostek uczelni jest następnie podstawą dla oceny komisji konkursowej, powołanej przez Ministra i sporządzenia listy rankingowej podstawowych jednostek, którym proponuje się przyznanie dotacji na popraw jakości kształcenia (zał. nr 3 pkt 9 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na dofinansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa) to nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną. Prawidłowo zatem organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej i prawidłowo również poinformował o tym skarżącego pismem . Wskazać należy, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wnioski złożone w ramach konkursu "[...]" ogłoszonego na podstawie Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na do finansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 251, poz. 1508), zmienionego rozporządzeniem z dnia 24 maja 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 580), nie są informacją publiczną, to nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w pow. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro żądanych informacji nie można było zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można było stwierdzić, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. W związku z powyższym Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.