II SAB/Wa 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę Rektor - Komendant Wyższej Szkoły [...] w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), § 38, § 39 pkt 2 i § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). ustalił [...] M. W., równowartość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia otrzymanych w związku z nauką w kwocie [...] zł, podlegających zwrotowi przez wymienionego. W dniu 24 stycznia 2011 r. zobowiązany do zwrotu kosztów, wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z pismem określonym jako odwołanie od przedmiotowej decyzji nr [...]. Organ uznał, że z treści pisma wynikało, że zainteresowany nie odwołuje się od przedmiotowej decyzji, lecz wnosi o zwolnienie go z obowiązku zwrotu wskazanych w niej kosztów. Wobec powyższego, pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. organ wezwał stronę do sprecyzowania żądania zawartego w jego "odwalaniu" poprzez jednoznaczne wskazanie, czy pismo należy uznać za odwołanie od decyzji Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły [...], czy też jak sugerowałaby jego treść, należy odczytywać je za wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu całości kwoty naliczonej wskazanym powyżej rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. M. W. wskazał, iż jego "odwołanie" należy rozumieć jako wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów naliczonych decyzją Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W tej sytuacji, Dyrektor Departamentu Kadr MON - na podstawie art. 65 § 1 kpa - pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. przekazał przedmiotowy wniosek, według właściwości Rektorowi - Komendantowi [...] w [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. M. W. wezwał Ministra Obrony Narodowej do "usunięcia naruszenia prawa", poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek wniesienia przez niego odwołania od decyzji Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły [...]. Pismem z dnia 14 września 2011 r. Dyrektor Departamentu Kadr MON wyjaśnił, że w związku ze sprecyzowaniem żądania, jego pismo ("odwołanie") należało potraktować jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki poniesionych przez resort obrony narodowej na utrzymanie i naukę strony w Wyższej Szkole Oficerskiej Sil Powietrznych. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia podchorążego z kosztów nauki jest w toku, a rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej, nastąpi niezwłocznie po zebraniu w całości niezbędnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej ocenie. Jednocześnie wyjaśniono, iż żądanie dotyczące wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie ustalenia M. W. równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia, jako niektórych kosztów otrzymanych w związku z jego nauką w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w kwocie [...] zł. jest bezprzedmiotowe, bowiem postępowanie w tej sprawie nigdy nie zostało wszczęte, a zatem nie może być również zakończone. W dniu 30 września 2011 r. wymieniony, ponownie wezwał Ministra Obrony Narodowej do "usunięcia naruszenia prawa", żądając wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek wniesienia odwołania od decyzji Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...]. Pismem z dnia 4 listopada 2011 r. Dyrektor Departamentu Kadr MON, działając w oparciu o przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę w przedmiocie bezczynności Ministra Obrony Narodowej polegającą na nie wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek odwołania złożonego od decyzji Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Działaniom organów administracji publicznej skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania: 1) art. 128 kpa, poprzez jednostronne przyjęcie, że odwołanie jest prośbą o umorzenie równowartości ww. kosztów związanych z nauką, pomimo, że argumentacja prawna oraz wnioski pisma jednoznacznie wskazywały, że jest to odwołanie od decyzji, 2) art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa w zw art. 105 kpa poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo przyjęcia, że wniesione odwołanie, jest prośbą o zwolnienie od wspomnianych kosztów. Skarżący uznał, iż złożone odwołanie zostało cofnięte, a to implikuje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. 3) art. 137 kpa w zw z art. 82 ust 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) poprzez wyrażenie zgody na cofnięcie odwołania co jest niedopuszczalne, ponieważ utrzymana w mocy została decyzja, rażąco naruszająca prawo i interes społeczny. Skarżący podał, iż organ w uzasadnieniu decyzji zaprzeczył jej zasadności wskazując, że odbył on służbę w wymiarze o wiele dłuższym niż jest to potrzebne dla zaniechania zwrotu świadczeń. Zdaniem skarżącego z obrotu prawnego nie została wyeliminowana decyzja, która w sposób rażący narusza prawo, w związku z tym zachodzą przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu pozostawania Ministra Obrony Narodowej w bezczynności w zakresie "nie wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 nr [...], organ stwierdził, iż wspomniane żądanie jest całkowicie bezzasadne. Przedmiotowe "odwołanie" - po odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 8 kwietnia 2011 r. - zostało zakwalifikowane, jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki poniesionych przez resort obrony narodowej na utrzymanie i naukę skarżącego w Wyższej Szkole Oficerskiej [...]. Przedmiotowy wniosek, został według właściwości przekazany Rektorowi - Komendantowi [...] w [...]. Zdaniem organu żądanie, dotyczące wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie ustalenia i zwrotu przez M. W. równowartości kosztów jest bezpodstawne, ponieważ postępowanie w tym przedmiocie nigdy nie zostało wszczęte, zatem nie może być również zakończone. Wydana w pierwszej instancji decyzja, uzyskała przymiot ostateczności. Stąd też, zarzut skarżącego dotyczący pozostawania przez organ administracji w bezczynności jest całkowicie bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy, uwzględniając skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy, zobowiązują organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika – gdy chodzi o decyzję administracyjną – że nakazanie jej wydania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie, organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. M. W. zarzut bezczynności Ministra Obrony Narodowej wywodzi właśnie z faktu niewydania przez ten organ decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek odwołania z dnia 24 stycznia 2011 r. złożonego od decyzji Rektora – Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarżący nie ma jednak racji, twierdząc, że Minister Obrony Narodowej winien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. W tym miejscu należy przytoczyć art. 64 § 2 kpa zgodnie z którym, jeżeli podanie (odwołanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W razie zaistnienia także merytorycznych wątpliwości co do treści wniesionego podania, organ jest zobowiązany do wezwania do ich usunięcia. Bowiem prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braków oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 kpa) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (zobacz podobnie I OSK 1866/10). Organ wobec wątpliwości dotyczących zakwalifikowania pisma strony z dnia 24 stycznia 2011 r. wezwał na podstawie cytowanego wyżej artykułu do sprecyzowania zawartego w nim żądania. M. W. pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. dokonał skonkretyzowania swojego wcześniejszego pisma wyraźnie wskazując, iż należy je traktować jako wniosek o "zwolnienie z obowiązku zwrotu naliczonych decyzją kosztów związanych z nauka w [...] w [...]". Od momentu sprecyzowania podania, postępowanie administracyjne może przebiegać jedynie w kierunku wyznaczonym przez stronę. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub też do narzucenia stronie swojej interpretacji wniosku (zob. II SA/Go 196/11 LEX nr 821540). Pozbawione podstawy prawnej i samowolne byłoby zatem wszczęte przez organ postępowania odwoławczego w sytuacji gdy skarżący dokonał wyraźnego określenia żądania. Zaznaczyć również należy, iż organ w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r. w śród "propozycji" zakwalifikowania pisma wymienił za równo: odwołanie jak i wniosek o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów związanych z nauką. Nie należy także mylić opisanego w art. 137 kpa, cofnięcia przez wnoszącego odwołanie z sytuacją jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Wobec pisma M. W. z dnia 18 kwietnia 2011 r. uznać należy, iż do organu nigdy nie wpłynęło odwołanie wymienionego, tym samym postępowanie odwoławcze nigdy nie zostało wszczęte. Stąd też skarga na bezczynność Ministra Obrony Narodowej dotycząca braku wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek odwołania, nie ma podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.