II SAB/Wa 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] listopada 2013 r. D. P. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju o przesłanie drogą elektroniczną kopii umowy zawartej na wykonanie w ramach konkursu nr [...] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa w zakresie tematu [...] oraz załącznika nr [...] do regulaminu konkursu nr [...] w zakresie założeń szczegółowych dla tematu [...]. Powyższy wniosek został ponowiony [...] grudnia 2013 r. w formie skargi na brak odpowiedzi na pismo z [...] listopada 2013 r. 13 grudnia 2013 r. skarżącemu została przesłana informacja, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie jest podmiotem uprawnionym do udostępniania umów. Zgodnie bowiem z zapisami art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) wnioskowany dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i może zostać udostępniony wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację zadania. Jednocześnie skarżącemu został przekazany regulamin trzeciego konkursu. W skardze na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z 13 grudnia 2013 r., która wpłynęła do Centrum 19 grudnia 2013 r., skarżący wniósł o nakazanie organowi rozpatrzenia jego wniosku z [...] listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów procesu, podnosząc, że do dnia sporządzenia skargi nie uzyskał decyzji w sprawie swojego wniosku. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o: 1. umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) jako bezprzedmiotowego w związku z udostępnieniem przez organ części żądanych informacji oraz wskazaniem, że pozostała część żądanych informacji udostępniona zostać może w innym trybie i przez uprawniony podmiot, którym nie jest Centrum; 2. odrzucenie skargi w całości – z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt. 1; 3. oddalenie skargi w całości – z daleko idącej ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt. 2. Uzasadniając żądanie umorzenia postępowania organ zwrócił uwagę, że część żądanej informacji udostępnił, a co do części wskazał inny tryb dostępu, co oznacza, że postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe. W dniu wnoszenia skargi, w dniu doręczenia skargi do siedziby organu, jak i w dniu sporządzania odpowiedzi na skargę organ nie pozostawał bowiem i nie pozostaje w bezczynności. W zakresie wniosku o ewentualne odrzucenie skargi organ odwołał się do wyroku NSA z 19 października 2011 r. (I OSK 1987/11), zgodnie z którym gdy strona ma zapewniony dostęp do żądanej informacji w innym trybie, to skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i wskazał, że udostępnienie żądanej umowy powinno odbywać się w zgodzie z art. 15 ustawy o zasadach finansowania nauki. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ wskazał, że co do przedmiotowego wniosku nie nastąpiło udzielenie informacji publicznej, nie nastąpiła również odmowa udzielenia informacji publicznej, gdyż informacje, o które skarżący wnioskuje nie stanowią informacji publicznej. Poinformowanie skarżącego, iż wnioskowana materia nie stanowi informacji publicznej wyklucza przyjęcie, iż organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana jako "P.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda, na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Skargę taką może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd administracyjny, przystępując do rozpoznania takiej skargi, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny jaki jest charakter żądanej informacji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa. Jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego uznać należy, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest bowiem agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. Przychodami Centrum są środki finansowe otrzymywane w formie dotacji celowych i podmiotowych, a także środki finansowe: z tytułu realizacji innych zadań Centrum oraz zadań, o których mowa w art. 27 ust. 3, budżetu Unii Europejskiej, międzynarodowych programów badawczych, komercjalizacji wyników prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych, odsetek od wolnych środków przekazanych w depozyt zgodnie z przepisami o finansach publicznych, zapisów i darowizn (art. 46 ww. ustawy). Realizacja zadań Centrum obejmuje w szczególności zawieranie umów o wykonanie projektów i ich finansowanie (art. 35 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Umowę o wykonanie i finansowanie z wykonawcą projektu, wybranym w drodze konkursu, zawiera Dyrektor Centrum. Oznacza to, że został spełniony zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie było przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy. Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast konkretyzuje przedmiot informacji publicznej art. 6 u.d.i.p., który jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit f u.d.i.p., jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe stanowisko Sąd ocenił, że umowa zawarta na wykonanie w ramach konkursu nr [...] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa w zakresie tematu [...] mieści się w zakresie wykonywanych przez Centrum zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym i stanowi zatem informację publiczną. W sprawie nie było sporne, że również Regulamin przeprowadzenia konkursu nr [...] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa wraz z załącznikami jest informacją publiczną. Zgonie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zarządza realizacją badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz je finansuje lub współfinansuje. Realizacja zadań Centrum obejmuje w szczególności m.in. ogłaszanie konkursów na wykonanie projektów w ramach realizowanych programów. Z ogłoszeniem konkursu jest nierozerwalnie związane opracowanie jego regulaminu i ewentualnie jego załączników, co prowadzi do wniosku, że regulamin ten jest informacją dotyczącą zasad funkcjonowania Centrum (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Powyższe prowadzi do konkluzji, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju był obowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Załatwienie wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje poprzez: 1. dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub 2. wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją, albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub 3. wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 u.d.i.p. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych, określonych powyżej czynności oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Odmawiając przesłania skarżącemu wnioskowanej umowy Centrum wskazało, że nie jest podmiotem uprawnionym do jej udostępnienia i powołało art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki. Zgodnie z powołanym przepisem wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (ust. 1). Informacje o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, podlegające ochronie na podstawie ust. 1, mogą być udostępnione wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (ust. 2). Stanowiska organu nie można uznać za w pełni zasadne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorstwa w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Uznając, że żądane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na wyłączenia przewidziane w przywołanym przepisie organ obowiązany jest – stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – wydać decyzję, co pozwala wdrożyć kontrolę administracyjną i sądową. Odmowa udostępnienia dokumentów dokonana w drodze pisma powoduje, że organ naraża się na zarzut niezałatwienia wniosku strony, gdyż odpowiedź w postaci pisma nie jest udzieleniem żądanej informacji ani też władczym, jednostronnym aktem organu rozstrzygającym konkretną sprawę. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy bowiem nie tylko wtedy gdy adresat wniosku milczy, lecz także gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż organ, uznając że żądana umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa obowiązany był wydać decyzję odmawiającą jej udostępnienia. Nie jest przy tym poprawny pogląd organu sprowadzający się w istocie do uznania, że nie jest właściwy do udostępnienia wnioskowanej informacji i że istnieje odrębny tryb dostępu. Wynika on z nieprawidłowej wykładni przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki. Ust. 2 art. 15 ustawy odnosi się bowiem wyłącznie do informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, nie dotyczy zaś wniosków, recenzji i umów. Narodowe Centrum Badań i rozwoju jest stroną wnioskowanej umowy, jest ona w jego posiadaniu i jak wskazano powyżej stanowi informację publiczną. Dlatego też Centrum obowiązane jest rozpoznać wniosek skarżącego w tej części w formie przewidzianej prawem. Dopiero takie działanie organu będzie stanowiło o prawidłowej realizacji wniosku skarżącego z [...] listopada 2013 r. Wniosek ten nie został zrealizowany w sposób właściwy także co do drugiego zawartego w nim żądania. Skarżący domagał się wszak przesłania załącznika nr [...] do regulaminu konkursu nr [...] w zakresie założeń szczegółowych dla tematu [...]. Organ przesłał skarżącemu powyższy regulamin wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr [...], z tym że załącznik nr [...] nie był kompletny. W wersji przesłanej skarżącemu odsyłał do odrębnego pliku, w którym miały być ujęte założenia szczegółowe dla projektów, o które skarżący wnioskował. Treść tego pliku skarżącemu nie została udostępniona, co przyznał na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu. Oznacza to, że w istocie wniosek skarżącego także w tej części nie został zrealizowany, co czyni zarzut bezczynności organu w tym względzie zasadnym. Prawidłowe wypełnienie żądania skarżącego będzie zatem wymagało udostępnienia mu tej części załącznika nr 5 ww. regulaminu, o której udostępnienie wnosił. Uwzględniając wszystkie powyższe względy Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i dlatego też zobowiązał do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, Lex Nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że udzielił skarżącemu żądanej informacji w takim zakresie, jaki pozostawał w jego kognicji. Nie świadczy to jednak o działaniu organu w sposób rażąco naruszający prawo. Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.