II SAB/Wa 510/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. W. z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. M. W. (dalej: "Skarżący") pismem z 24 listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: "Prezes RARS") w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2020 r. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W dniu [...] listopada 2020 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa RARS o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji: 1. Liczba respiratorów w ramach rezerw strategicznych na dzień [...] listopada 2019 r., 2. Liczba respiratorów w ramach rezerw strategicznych na dzień [...] stycznia 2020 r., 3. Liczba respiratorów w ramach rezerw strategicznych na dzień [...] marca 2020 r., 4. Liczba respiratorów w ramach rezerw strategicznych na dzień [...] lipca 2020 r., 5. Liczba respiratorów w ramach rezerw strategicznych na dzień realizacji wniosku. Skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na wskazany we wniosku adres e-mail. Następnie pismem z 24 listopada 2020 r. Skarżący złożył opisaną na wstępie skargę, w której wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została przekazana do Sądu w dniu 28 lipca 2021 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483, ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie jej na adres. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął. Pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Decyzją z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.", dalej "k.p.a.") Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując, że stanowią one w stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r. Wobec powyższego udostępnienie zawnioskowanej informacji publicznej powinno doznać ograniczeń z uwagi na wartości wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. tj. ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego Państwa. W odpowiedzi na skargę – pismo z [...] lipca 2021 r. – organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jest jednostką sektora finansów publicznych i jednocześnie nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p. Podniósł, że oponuje twierdzeniu, iż ma obowiązek udzielenia skarżącemu oczekiwanej informacji. W związku z tym wydał w dniu [...] lipca 2021 r. decyzję odmowną. Podniósł, że realizuje szeroką gamę zagadnień związanych z m.in. przeciwdziałaniem i zapobieganiem rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19. Działając jako organ publiczny RARS udostępnia informacje o swej działalności w sposób otwarty i transparentny. Jednocześnie na bieżąco udostępnia informacje o swej działalności za pośrednictwem oficjalnych kanałów informacyjnych m.in. strony www, mediów społecznościowych, BIP oraz poprzez infolinie. Podkreśliła, że ze względu na obowiązujące przepisy, zwłaszcza dotyczące informacji niejawnych oraz asortymentu, wszelkie dane dotyczące informacji związanych z zapytaniem pozostają objęte klauzulą niejawności. Podkreśliła, że zajmuje się w szczególności podejmowaniem zadań określonych ustawami o przeciwdziałaniem skutkom żywiołów oraz innych sytuacji nienormatywnych. Skutkuje to skupieniem sił na obszarach szczególnie newralgicznych, których realizacją w znaczącym stopniu utrudniania bądź wręcz uniemożliwia bieżące raportowanie o statusie posiadanych rezerw bądź innych stanów materiałów niezbędnych do realizacji tych newralgicznych z punkt widzenia bezpieczeństwa państwa elementów czy to przez wzgląd na bezpieczeństwo wewnętrzne bądź też zewnętrzne państwa. Podkreśliła również, że przedmiotowy wniosek był jedynym, jaki wpłynął od Skarżącego do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się zasadne i nie tylko ze względu na zawartą tam argumentację. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa RARS w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest ustalenie czy Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Przy pozytywnej odpowiedzi na to zagadnienie należy kolejno zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. poz. 255), z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 23 lutego 2021 r. Agencja Rezerw Materiałowych, utworzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1864 ze zm.), stała się Rządową Agencją Rezerw Strategicznych. W myśl art. 34 ust. 1 i ust. 4 ustawy o rezerwach strategicznych organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. W dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie nie budziło wątpliwości Sądu, że Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, a w konsekwencji i Prezes RARS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w szeregu prawomocnych wyroków (np. wyroki o sygn. akt II SAB/Wa 796/20, II SA/Wa 1117/20, II SAB/Wa 288/16 publ. CBOSA), a Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, w całości je podziela. Jednocześnie Sąd stwierdza, że okoliczność istotna w sprawie, tj. czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej – jest bezsporna. Organ odmówił jej udostępnienia ze wskazaniem, że stanowią one informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r. Nie zakwestionował natomiast faktu, że przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej. Również w ocenie Sądu, wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej mamy do czynienie z bezczynnością organu. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, LEX nr 1464729, wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1781/18 LEX nr 2785865). Stwierdzić także należy, iż w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, organ pozostawał w bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała wobec wydania decyzji z [...] lipca 2021 r. W tej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaistnienie powyżej okoliczności nie zwalnia jednak Sądu od obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd bowiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., posiada kompetencje do uwzględnienia skargi na bezczynność, mimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi, na skutek załatwienia sprawy przez organ. Co więcej za naganne w niniejszej sprawie należy uznać działanie organu, który bezpodstawnie nie nadał dalszego prawidłowego biegu skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu, wniesioną pismem z [...] listopada 2020 r. Przekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, już po zakończeniu postępowania mogłoby być nawet w pewien sposób uzasadnione, gdyby nie fakt, że nastąpiło to po upływie 8 miesięcy od wniesienia skargi, podczas gdy przepis art. 21 u.d.i.p. wprost skraca termin na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę do Sądu do 15 dni od dnia otrzymania skargi, Wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie, w świetle powyższych stanowisk, miało cechy rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że organ bezpodstawienie przedłużał postępowanie w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nie poinformował skarżącego o przedłużeniu czasu wymaganego na udzielenie odpowiedzi, której finalnie i tak nie udzielił. Wydanie decyzji po ponad 8 miesiącach nie licuje z zasadą szybkości postępowania, jak i stanowi znaczne przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie wniosku Skarżącego. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 p.p.s.a.