II SAB/Wa 523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do rozpatrzenia wniosku W. K. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnej J. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. W. K. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wiadomości dotyczącej wszystkich pracowników (funkcjonariuszy), którzy byli i są nadal zatrudnieniu na etacie w Areszcie Śledczym [...] w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] czerwca 2013 r. – z podaniem ich imion i nazwisk, stopni służbowych, wysługi lat, nakładanych kar dyscyplinarnych oraz pełnych poborów wraz z dodatkami. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] pismem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji, wywodząc iż nie posiada ona przymiotu informacji publicznej. W. K. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (podnosząc brak wypełnienia procedury przewidzianej przepisem art. 37 K.p.a.), a ewentualnie o jej oddalenie (podnosząc, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej). W uzasadnieniu organ zwrócił szczególną uwagę na fakt, że funkcjonariusze służby więziennej nie podejmują żadnych decyzji, w tym związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Dyrektorowi Aresztu Śledczego [...] bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy, a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania istnienia bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, udzielając w piśmie informacji, uznał bowiem, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle powyższego Dyrektor Aresztu Śledczego [...] jawi się jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przechodząc do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ma w polskim porządku prawnym bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. W świetle powyższych wywodów, w ocenie tutejszego Sądu, wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (kogo zatrudnia, z jakimi kwalifikacjami - art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (jakie wynagrodzenie i nagrody wypłaca - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Okolicznością niesporną jest to, że Służba Więzienna jest finansowana ze środków budżetowych Państwa, co wynika wprost z treści art. 6 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523 ze zm.). W tym miejscu, dla lepszego zobrazowania omawianej tematyki informacji publicznej i jej zakresu przedmiotowego, warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publik. OTK- A z 2006 r., nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, jest wartością nadrzędną. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych, przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację nie tylko w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 3/13, ale też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, z uwagi na treść zapytania skarżącego, nie można uznać, iż organ, przesyłając stronie pismo z [...] lipca 2013 r., zwolnił się skutecznie z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Biorąc pod uwagę fakt, że żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej oraz to, że organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Niemniej jednak, Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko. Niewłaściwa interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje zaś bez wpływu na ocenę materii rażącego naruszenia prawa. Na marginesie podkreślenia wymaga okoliczność, iż niniejszy wyrok nie zamyka organowi drogi do oceny możliwości udostępnienia żądanej informacji przez pryzmat unormowania przepisu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też przepisów innych ustaw przewidujących wyłączenia w udostępnianiu informacji publicznej z uwagi np. na pewnego rodzaju wiadomości niejawne czy zastrzeżone. Jeśliby organ dopatrzył się istnienia takich wyłączeń w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, winien wydać w przedmiocie niniejszego wniosku stosowną decyzję w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej – odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. Niezależnie od powyższego, organ posiada także możliwość oceny tego, czy zakres żądanej informacji, a w szczególności nakład pracy organu konieczny do jej ewentualnego udostępnienia, nie sprawia, że nabiera ona charakteru informacji przetworzonej. Jeśliby organ doszedł do takiej konkluzji, winien wszcząć stosowne postępowanie (patrz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.d.i.p.), wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za jej udostępnieniem. Odnosząc się do zarzutu organu co do niewyczerpania przez stronę środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie jest on zasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już obecnie pogląd, że w sprawach dotyczących bezczynności organów w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej strona nie ma obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545, I OSK 1998/13). W sprawie tej wnioskodawcy nie służy ani prawo wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. (K.p.a. nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu), ani wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi tylko na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Nie ma podstaw, aby warunek ten rozciągnąć na bezczynność organu, polegającą na niepodjęciu czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, iż organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).