II SAB/Wa 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – W dniu [...] stycznia 2013 r. D. P. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczył tekstu opinii prawnej sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W piśmie z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa poinformował D. P., że przedmiotowa opinia prawna nie jest informacją publiczną i jako taka nie podlega udostępnieniu. Uzasadniając powyższe stanowisko powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09 i 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2398/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 282/10 i 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/12. Podał, że sądy administracyjne badając okoliczności faktyczne powstania przedmiotowej opinii stwierdziły, iż została ona sporządzona na potrzeby przyszłych postępowań sądowych i nie dotyczy sfery faktów. D. P. złożył w dniu 25 stycznia 2013 r. skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wniósł o rozważenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który daje każdemu prawo do niezawisłego sądu w jego sprawie, czyli merytorycznego rozważenia wszelkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę, bez związania wyrokiem innego sądu, nawet jeżeli sąd w sprawie między innymi stronami orzekł już co do tego samego przedmiotu sprawy. Podkreślił, że nie był stroną w sprawach rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt I OSK 89/09 i I OSK 2398/12. Wskazał, że w doktrynie zakres prawomocności, określony w art. 171 ppsa, jest sporny. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii będącej przedmiotem sprawy na okoliczność, że zawiera informacje o sprawach publicznych oraz zmiany okoliczności, które były podstawą wydania orzeczenia w sprawie I OSK 89/09. Wskazał na upływ czasu, który spowodował, że opinia nie dotyczy już zamierzeń organu w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podjął czynności faktyczne mające na celu wyjaśnienie sprawy, a następnie w piśmie z [...] stycznia 2013 r. zajął stanowisko merytoryczne względem wniosku, w trybie oraz terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podał, że wnioskowana opinia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ww. ustawy, co zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Zdaniem organu, analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwa powstałego na gruncie tej ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle przedmiotowej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Natomiast opinia prawna, o którą wnioskuje D. P., nie dotyczy sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Podniósł również, że przedmiotowa opinia prawna jest w znacznej części wykładnią przepisów prawa dokonaną przez organ administracji na swój wewnętrzny użytek w toku procesu. Organ nie zgodził się również z oceną prawną skarżącego, jakoby wnioskowana opinia prawna dotyczyła "polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym zamierzeń działań władzy wykonawczej", o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczy polityki sensu largo, a wyłącznie konkretnego postępowania cywilnego pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Skarbu Państwa a pewną wspólnotą mieszkaniową – jednostkowego sporu majątkowego. Podobnie ocenił twierdzenia skarżącego, że wnioskowana opinia dotyczyła "danych publicznych, tzn. treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej", o których mowa w art. 6 ust. 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie zawiera ona w sobie zbioru czy bazy danych, ani nie jest wystąpieniem czy oceną organu skierowaną do innych podmiotów, a wyłącznie dokumentem wewnętrznym. W pismach procesowych z 4, 5 i 16 kwietnia 2013 r. D. P. wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2398/12, kwestia granic podmiotowych res iudicata nie jest ani jasna, ani oczywista, ani jednolicie prezentowana w orzecznictwie i doktrynie. Na dowód powyższego załączył szereg artykułów prawniczych. Wniósł o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu: - czy art. 170 i art. 171 P.p.s.a. w zakresie w jakim pomija wyrażenie "i tylko pomiędzy tymi samymi stronami" jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, - czy art. 170 i 171 P.p.s.a. rozumiane w ten sposób, że jakikolwiek wcześniejszy prawomocny wyrok sądu administracyjnego w sprawie bezczynności rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie informacji publicznej, który to wyrok rozstrzyga kwestię charakteru tej konkretnej informacji (dokumentu), wiąże inne sądy administracyjne w innych sprawach, nawet jeżeli w sprawach tych skarżącym jest inny podmiot (występują inne strony) – jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że wnioskowana opinia była już przedmiotem trzech spraw ze skarg innych podmiotów. W żadnej z tych spraw sąd nie przeprowadził dowodu z dokumentu tej opinii, mimo że istniały wątpliwości, jaką treść zawiera ta opinia i czy treść ta ma charakter opinii publicznej. Zdaniem skarżącego, opinia mogła mieć na celu ukrycie i uzasadnienie nieprawidłowości przy sprzedaży mienia Skarbu Państwa i uzasadnienie zalegalizowania korupcyjnego procederu sprzedawania lokali niezgodnie z przepisami ustaw: o gospodarce nieruchomościami i o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Podkreślił, że nie wnosi o udostępnienie informacji dotyczącej, jakie zamierzenia ma lub miał Minister Skarbu Państwa. Pyta się o fakty, tj. co ustalili w opinii prawnej urzędnicy Ministra w zakresie okoliczności faktycznych związanych ze sprzedażą nieruchomości przez P., jakie normy prawne przeanalizowali, jaką metodę wykładni zastosowali i jaką treść tych norm przedstawili oraz jakie środki prawne zalecili Ministrowi Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa przy piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. przedłożył Sądowi opinię prawną objętą wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tyko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił już charakter prawny żądanej przez D. P. opinii prawnej w wyroku z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08 i oddalił skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia treści opinii prawnej, sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa przeciwko członkom wspólnoty mieszkaniowej z pozwami do sądu powszechnego o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego określonej nieruchomości gruntowej położonej w W. Oddalając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Ministrowi Skarbu Państwa nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej opinii, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie można także pominąć, że kwestia bezczynności Ministra Skarbu Państwa w zakresie udostępnienia tej samej opinii prawnej była następnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2398/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyrokach z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 282/10 i 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/12. We wskazanych orzeczeniach Sądy, odwołując się do treści powołanego wyżej wyroku I OSK 89/09, uznały że przedmiotowa opinia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wątpliwości w zakresie możliwości ponownego badania przez sądy administracyjne charakteru przedmiotowej opinii prawnej rozwiał ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2398/12 oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/12. Sąd II instancji w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził jednoznacznie, iż cyt.: "Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09 jest prawomocny. Moc wiążąca takiego wyroku charakteryzuje się tym, że nikt nie może kwestionować faktu istnienia ani określonej treści prawomocnego wyroku, bez względu na to czy był, czy też nie był, stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (...) Należy przytoczyć również treść art.171 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jest on odpowiednikiem art. 366 k.p.c. regulującego powagę rzeczy osądzonej w prawie cywilnym. W art.171 P.p.s.a. pominięto jednak przewidziany w art. 366 k.p.c. zwrot "a ponadto tylko między tymi samymi stronami". Oznacza to, że tylko wyroki sądu cywilnego mają powagę rzeczy osądzonej inter partes, a więc między stronami rozstrzygniętej w wyroku sprawy cywilnej. Granice stanu rei iudicatae prawomocnego wyroku sądu administracyjnego zostały natomiast unormowane w sposób odmienny i regulacja ta ma charakter samodzielny oraz pełny. Literalne brzmienie art. 171 P.p.s.a. wskazuje, że intencją ustawodawcy było przyjęcie zasady, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawomocny wyrok tworzy stan powagi rzeczy osądzonej erga omnes, a nie tylko między stronami konkretnego postępowania, w którym orzeczenie takie zostało wydane. W związku z powyższym, ani Sąd I instancji, ani Minister Skarbu Państwa nie mogły ignorować faktu istnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także mocy wiążącej jako waloru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w treści tego orzeczenia. Skoro w wyroku tym przesądzone zostało, że sporna opinia Departamentu Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r., to WSA w Warszawie rozpoznając kolejną skargę, nie mógł dokonać ustaleń i ocen sprzecznych z przyjętą tam kwalifikacją prawną tego samego dokumentu". W tej sytuacji należy stwierdzić, że na podstawie art. 170 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wcześniejszymi, prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych i wyrażoną w nich oceną prawną zarówno żądanej opinii prawnej, jak i możliwości dokonywania ustaleń i ocen sprzecznych z przyjętą w powyższych orzeczeniach kwalifikacją prawną tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zapoznał się z treścią wnioskowanej opinii Departamentu Zastępstwa Procesowego. Jest to opinia prawna, odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności umów zbycia przez P. udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntów. Dokonana w tej opinii ocena dotyczy potencjalnych możliwości dochodzenia roszczeń Skarbu Państwa. Dotyczy ona sfery zamierzeń organu w zakresie ewentualnego procesu sądowego. Uprawnione jest zatem powtórzenie tej części uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, która odnosi się do kwestii charakteru prawnego żądanej opinii, zgodnie z którym dokument ten nie miał charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa opinia prawna zawiera informację, która mogła (ale nie musiała) zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej (...). Nie każda informacja publiczna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Badając obecnie przedmiotową skargę i biorąc pod uwagę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony we wskazanych wyżej wyrokach, nie można zarzucić Ministrowi Skarbu Państwa bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej określonej wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. Organ zasadnie bowiem wskazał, że żądana opinia prawna nie posiada waloru informacji publicznej. Fakt ewentualnego zakończenia sporu przed sądem cywilnym nie zmienia charakteru żądanego przez skarżącego dokumentu. Decydujące znaczenie ma bowiem cel jego opracowania, a ten dotyczył kwestii mogących stanowić przedmiot przyszłego roszczenia cywilnoprawnego. Nie jest również wykluczone, że dokument ten zostanie przez organ ponownie wykorzystany na potrzeby przyszłych postępowań sądowych. Jednocześnie Sąd nie znalazł powodów, dla których konieczne byłoby skierowanie - w trybie art. 193 Konstytucji RP - pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności art. 170 i 171 P.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.