II SAB/Wa 53/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. II SAB/Wa 53/16 UZASADNIENIE Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi Pana J. Z., zam. w K. [...] , [...], na przetwarzanie jego danych osobowych przez Stowarzyszenie [...] im. [...] z siedzibą w K. przy ul. AL. [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że do jego biura wpłynęła skarga J. Z. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Stowarzyszenie [...] im. [...] z siedzibą w K. przy ul. [...], [...], dalej jako Stowarzyszenie. Skarżący w treści skargi wniósł o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Fundację [...] im. [...] z siedzibą w K. (ul. [...], [...]), Stowarzyszenia [...] im. [...] z siedzibą w K. (ul. [...], [...]) oraz przez Skarbiec [...] S.A. z siedzibą w W. (ul. [...], [...]). Skarżący podniósł, że w dniu 14 listopada 2014 r. otrzymał przesyłkę listową o charakterze marketingowym od ww. Fundacji, nie podawał jednak temu podmiotowi swoich danych osobowych oraz nie wyrażał zgody na przetwarzanie jego danych osobowych w celach marketingowych. Jednocześnie Skarżący wskazał, że w piśmie reklamowym podano, że jego dane osobowe pochodzą z bazy Skarbca [...] S.A.  Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wyłączył z akt postępowania o sygnaturze [...] do odrębnego postępowania sprawę przetwarzania danych osobowych Skarżącego przez Stowarzyszenie [...] im. [...], rejestrując i prowadząc ją pod sygnaturą niniejszej sprawy, tj. [...]). W celu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zwrócił się do Stowarzyszenia o złożenie pisemnych wyjaśnień. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie wskazało, że nie przetwarzało i nie przetwarza danych osobowych Skarżącego. W związku z powyższym Stowarzyszenie nie udostępniło również danych osobowych Skarżącego osobom trzecim ani nie wypełniało wobec niego obowiązków wynikających z art. 24 i 25 ustawy o ochronie danych osobowych. W związku z powyższym, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ochrony danych osobowych ustalił, iż dane osobowe Skarżącego nie są przetwarzane przez Stowarzyszenie i z tego powodu na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postepowanie. Pismem z dnia 19 grudnia 2015 r. J.Z. wniósł skargę z wnioskiem o stwierdzenie przewlekłości przedmiotowego postępowania oraz wskazania, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym, naruszeniem prawa, co może uzasadniać wymierzenie organowi także grzywny. Wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. prosił GIODO o przywrócenie stanu zgodnego z prawem w związku z działaniami Stowarzyszenia, [...] im [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ ochrony danych osobowych wyłączył wątek przedmiotowej sprawy do odrębnego rozpoznania, a dopiero pismem, z dnia [...] stycznia 2015 r. GIODO wezwał go do uiszczenia opłaty w wysokości 10 złotych. Następnie nastąpiło kilkumiesięczne "milczenie" organu. Dopiero pismem z dnia [...] lipca 2015 r. GIODO wskazał, że zebrał materiał dowodowy - wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Od momentu tego pisma nie ma znowu najmniejszej wiedzy i informacji dotyczącej przedmiotowego postępowania. Dalej podał, że w dniu 2 grudnia 2015 r. wysłał do GIODO wezwanie do usunięcia naruszeń prawa z prowadzonego postępowania (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), mimo to Organ dalej milczy. Podkreślił, że organ przekroczył wszelkie normy i terminy postępowania a także zasady zaufania do organu administracyjnego - zwłaszcza centralnego jakim jest GIODO - jak i szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu 27 listopada 2014 r. wpłynęła skarga J. Z., na przetwarzanie jego danych osobowych przez Stowarzyszenie [...] im. [...] z siedzibą w K., Fundację [...] im. Ks. [...] z siedzibą w K. oraz przez Skarbiec [...] S.A. z siedzibą w W. Skarżący w treści skargi wniósł o nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez ww. podmioty. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wyłączył z akt postępowania o sygnaturze [...] do odrębnego postępowania sprawę przetwarzania danych osobowych Skarżącego przez Stowarzyszenie [...] im. [...]. W dniu 3 grudnia 2015 r. do Biura GIODO, za pomocą poczty elektronicznej e-maił wpłynęło pismo w którym wskazano, że pochodzi od Skarżącego. W treści tego pisma wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłości postępowania i bezczynności. W dniu 23 grudnia 2015 r. do Biura GIODO wpłynęła skarga na przewlekłość prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania. W dniu [...] stycznia 2016 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję administracyjną (znak: .[...]) mocą której umorzył postępowanie. Zatem w ocenie organu w aktualnym stanie prawnym i faktycznym skarga Skarżącego jest nieuzasadniona. Dalej organ stwierdził, że w myśl art. 37 § 1 Kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że wniesienie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa, stanowi przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 276/14; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 16/2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt IOSK 1533/2006). Przy tym nie zachodzi wątpliwość, iż każde pismo, w tym również wezwanie określone w art. 37 § 1 Kpa, powinno spełniać wymogi określone w art. 63 § 3 Kpa, a mianowicie zawierać podpis osoby je wnoszącej. W związku z powyższym, zdaniem organu, za spełniającą wyżej wymienioną przesłankę, nie można uznać pisma Skarżącego z dnia 2 grudnia 2015 r., które wpłynęło do Biura GIODO w dniu 3 grudnia 2015 r. za pomocą poczty elektronicznej. W treści tego pisma wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłości postępowania i bezczynności. Wprawdzie na organie ciąży obowiązek określony w art. 64 § 2 Kpa, to jednak mając na uwadze, że Skarżący datuje skargę na 19 grudnia 2015 r., zaś samo pismo wpłynęło do organu już w dniu 3 grudnia 2015 r., dając zatem organowi dwa tygodnie na podjęcie czynności, wzywanie do uzupełnienia braków formalnych wezwania byłoby zatem oczywiście bezcelowe i wydłużyłoby jeszcze oczekiwanie na decyzję, której wydanie jest głównym przedmiotem intencji Skarżącego wynikającej ze skargi. Aktualnie postępowania zostało zakończone poprzez wydanie w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania (znak: [...]). Przepisy nie wskazują po jakim czasie od wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa można złożyć skargę na przewlekłość postępowania, to jednak z zasad logicznego rozumowania należy wysnuć wniosek, iż organ powinien mieć czas na ustosunkowanie się do wezwania i podjęcie skonkretyzowanych działań zmierzających do wydania decyzji, a Skarżący dopiero wówczas powinien rozważyć czy reakcja urzędu jest satysfakcjonująca dla Skarżącego czy może podejmie dalsze działania poprzez złożenie stosownej skargi. Ponadto Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał, że w żadnym razie nie uchylał się od podjęcia czynności mających na celu rozstrzygnięcie przedstawionej przez Skarżącego sprawy. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wymierzenie, organowi grzywny, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na Generalnego Inspektora kary grzywny jest nieuzasadnione. W uzupełnieniu skargi, działający z urzędu pełnomocnik Skarżącego rozszerzył argumentację wywiedzioną przez Skarżącego w skardze z dnia 19 grudniu 2015 r. na przewlekłość postępowania o sygn. [...], w zakresie przywołanej przez Skarżącego postawy prawnej. Podkreślił że zgodnie z art. 35 §1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 36 § 1 Kpa, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, Organ jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując termin załatwienia sprawy. W niniejszym przypadku, analiza akt postępowania wskazuje, iż Organ ani razu nie zrealizował swojego obowiązku wynikającego z ww. przepisu. W opinii pełnomocnika, nie można tworzyć przyzwolenia na "samowolne" i opieszałe prowadzenie postępowania, które nie tylko podważa prestiż instytucji, lecz także zaufanie obywateli do załatwienia sprawy w terminie i oczekiwanie rzetelnego podejścia przez urzędników do swoich obowiązków służbowych, a w szczególności do problemu, z którym się zgłasza obywatel (petent). Przyzwolenie na tego typu praktyki tworzy obraz niewydolnej, zbiurokratyzowanej i nieskutecznej administracji państwowej, co ma olbrzymi wpływ nie tylko na postrzeganie jej przez obywateli, lecz również przekłada się na jej odbiór w pozostałych krajach Unii Europejskiej, zgodnie z którymi pod względem efektywności i terminowości załatwienia spraw polska administracja plasuje się na końcowych, najgorszych pozycjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przepisach prawa brak jest definicji "przewlekłości postępowania". W ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.) stanowi się jedynie, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty albo czynności podjętych przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze w celu zakończenia postępowania przygotowawczego lub czynności podjętych przez Sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2). Próby dokonania wykładni pojęcia "przewlekłości postępowania" podjął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 (Lex nr 1233717), stwierdzając, że: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowaniu wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należnej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.". Z kolei w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 (Lex nr 1369030), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności domowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiana w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy". W wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2440/15 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił natomiast, że "pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony". Powyższe poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez GIODO w niniejszej sprawie ze skargi J.Z. na przetwarzanie jego danych osobowych po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sąd uznał, że postępowanie to nie było prowadzone przewlekle oraz że przewlekłość ta nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] stycznia 2016 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję którą umorzył postępowanie. W dniu 2 grudnia 2015 r. wpłynęło do GIODO wezwanie od skarżącego zatytułowane wezwanie do usunięcia naruszeń prawa w którym wskazał, że nawiązuje do swojej skargi na przetwarzanie swoich danych osobowych i wzywa do usunięcia naruszeń prawa z przedmiotowego postępowania w postaci przewlekłości i całkowitej bezczynności Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Jeżeli GIODO miał wątpliwość co do treści pisma powinien zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie, treści pisma. Przy czym należy zwrócić uwagę że na tym etapie postępowania organ nie informował też strony postępowania w trybie art. 36 § 2 kpa o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz nie wyznaczył żadnego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Decyzja będąca następstwem wezwania do usunięcia naruszeń prawa została jednak wydana przez organ w dniu [...] stycznia 2016 r., tj. po wniesieniu skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, tj. w terminie 30 dni od jej przekazania. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stwierdzenie, że w niniejszym przypadku miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało ono jednak charakteru rażącego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r." I OSK 675/12, cbosa). W judykaturze przyjmuje się też, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 Kpa i 36 Kpa można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd nie dopatrzył się w przewlekłości postępowania rażącego naruszenia prawa bowiem nie sposób dopatrzyć się ze strony GIODO lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania a sama przewlekłość nie była duża bowiem wniosek skarżącego został rozpoznany w terminie niewiele przekraczającym dwa miesiące. Z tego też względu nie wymierzono organowi grzywny. Natomiast jako niezasadny należy uznać podnoszony przez organ argument, iż w związku ze skargą J.Z. organ zobowiązany był do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co spowodowało, iż z przyczyn niezależnych organ nie mógł wydać przedmiotowej decyzji. Decyzję tę bowiem organ mógł wydać przed przekazaniem akt do WSA, zwłaszcza, iż żadnych dalszych czynności w przedmiotowej sprawie nie wykonywał. Reasumując skoro organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 30 dni od przekazania skargi dokonał czynności, o którą wnosił skarżący, tj. w tym przypadku wydał decyzję administracyjną, oznacza to, że organ nie pozostaje już w stanie przewlekłości i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które zostało już podjęte. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 54 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie O kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.