II SAB/Wa 541/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W.L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/19 1. stwierdza bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/19; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje W.L. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc złotych). W. L. (dalej: "skarżący") w dniu 21 września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że wnosi skargę z tytułu niewykonania prawomocnego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/19. Z akt sprawy wynika, że wniosek W. L. inicjujący postępowanie, wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończył postępowanie w sprawie wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zastosowania wobec M. Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.). Decyzja została wydana na podstawie art. 8a powyżej określonej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1073/19 uchylił ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy podda indywidualnej ocenie okoliczności faktyczne w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bacząc, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. naraża organ na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, czyli arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził prawomocność ww. wyroku. W wykonaniu zarządzenia z dnia 26 marca 2020 r. sekretariat Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doręczył Ministrowi odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności z dnia 28 listopada 2019 r. wraz z uzasadnieniem, a także poinformował, że akta administracyjne zostały dołączone do sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 813/19 i zostaną zwrócone organowi po jej prawomocnym zakończeniu. Jak wynika z akt sprawy II SAB/Wa 813/19, przy piśmie z dnia 21 lipca 2020 r., przesyłano Ministrowi odpis prawomocnego wyroku z dnia [...] kwietnia 2020 r. ze stwierdzeniem daty jego prawomocności i uzasadnieniem w sprawie ze skargi W. L., a także zwrócono akta administracyjne sprawy. W. L. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., a następnie kolejnym z dnia [...] września 2020 r. wezwał Ministra do wykonania prawomocnego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/19 wskazując, że sprawa nie została dotąd zakończona. Pismem z dnia 21 września 2020 r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 roku (sygn. akt II SA/Wa 1073/19. Skarżący wniósł o 1) wymierzenie Ministrowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, oraz o zasądzenie kosztów postępowania z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 roku (sygn. akt II SA/Wa 1073/19); 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz 173) w związku z art. 149 p.p.s.a.; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego, na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi. Minister nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa zawartą w powołanym wyroku, czym naruszył zasadę szybkości działania. W ocenie skarżącego organ powinien wykonać wyrok niezwłocznie po jego otrzymaniu, ponieważ zawarta w nim ocena prawna dokonana przez Sąd była jednoznaczna. Wskazał ponadto, że w postępowaniu, zakończonym ww. wyrokiem, dwukrotnie składał skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania i dwukrotnie Sąd uznał, że postępowanie prowadzono z rażącym naruszeniem prawa (Sygn. akt: II SAB/Wa 813/19, II SAB/Wa 93/19). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] marca 2021 r.) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę wnioskodawców w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ponadto dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Sąd uznał, że skarga spełnia wymogi formalne, wniesiona została bowiem po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżenia. W. L. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., a następnie kolejnym z dnia [...] września 2020 r. wezwał Ministra do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/19. Sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia (w rozpatrywanym przypadku [...] września 2020 r.), niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu. Przepis ten wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez MSWiA na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu dotyczącymi obszerności i utrudnień związanych ze zgromadzeniem materiału dowodowego nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest jednak fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1073/19 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]. Należy zauważyć, że organ nie podjął nawet próby obrony przed - sformułowanymi w skardze – zarzutami dotyczącymi bezczynności w sprawie. Wskazał jedynie, że w sprawie została wydana decyzja w dniu [...] grudnia 2020 r. Oczywistym jest, że podnoszona przez organ okoliczność, że potrzebuje on czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że w sprawie, w której został zgromadzony materiał dowodowy i poddany wcześniejszej analizie, czego dowodem było wydanie przez Ministra decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], stan bezczynności organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego ww. decyzję może zostać w ten sposób w ten usprawiedliwiony. Z uzasadnienia ww. orzeczenia nie wynikało bowiem by organ miał za zadanie przeprowadzić na nowo postępowanie dowodowe, a jedynie wskazano, że organ nie dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego już zgromadzonego w sprawie. Obowiązkiem organu było poddanie indywidualnej ocenie okoliczności faktyczne w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Czynności te, choć wymagają zaangażowania i czasu do przeanalizowania ponownie stanu prawnego i faktycznego sprawy, to nie mogą trwać niemal pół roku. Przez ten czas wystąpił do Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie akt dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego. Dokumenty te zostały przekazane organowi w dniu 8 października 2020 r. Pomimo wnoszonych przez skarżącego pism procesowych ponaglających organ do wydania decyzji, ten do dnia [...] grudnia 2020 r. organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej. Takie procedowanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem może rodzić po stronie skarżącej uzasadnione wątpliwości, czy jej sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Jest to szczególnie niepożądane w przypadku spraw dotyczących wysokości uposażenia emerytalnego oraz nie do zaakceptowania w państwie prawa. Tego rodzaju postępowanie organu nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Stanowi również niedopuszczalne przekroczenie terminów załatwienia sprawy, wynikających z przepisów procedury administracyjnej, w sprawie będącej następstwem wyroku sądowego uchylającego poprzednią decyzję organu. W takiej sytuacji zasadnym było także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej wskazanej w sentencji wyroku. W ocenie Sądu jest ona adekwatna i wystarczająca aby zdyscyplinować organ, do zapewnienia płynnego załatwienia spraw w przyszłości – bez względu na wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności. Kwota ta ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu w rozpoznawaniu jej sprawy przez Ministra (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże nie stanowi zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne czy moralne, jakie może ponieść skarżąca. Nie stanowi ona też rekompensaty za obniżone świadczenie emerytalne. Wobec zasądzenia skarżącemu sumy pieniężnej, i zawartego w skardze wniosku o wniesienie grzywny, Sąd postanowił pozostać jedynie przy zasądzeniu wskazanej w sentencji wyroku sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 oraz 3 sentencji wyroku. Jednocześnie skarżący na podstawie art. 239 § 1 ust 1 lit. d) p.p.s.a. jest w niniejszej sprawie zwolniony od kosztów sądowych toteż, w sprawie nie zachodziła konieczność orzekania o kosztach postępowania.