II SAB/Wa 548/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. Sp. z o.o. (dalej "Skarżąca", "Spółka") pismem z 6 lipca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "Organ") w zakresie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. P. W., reprezentujący R. Sp. z o.o., skierował do GIOŚ wiadomość e-mail, w której m.in. wskazał, że wnosi "o przesłanie skonów akt sprawy oraz zawiadomienia złożonego przez GIOŚ do prokuratury (o ile takie zawiadomienie miało faktycznie miejsce)". Pismem z 6 lipca 2021 r. P. W. działając w imieniu Spółki wniósł wskazaną na wstępie skargę na bezczynność GIOS, w której wniesiono o: 1) zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości ustalonej przez Wysoki Sąd; 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek Skarżącej, a także art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie na informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, w ciągu 14 dni od złożenia wniosku. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że wniosła o przesłanie skanów akt sprawy oraz zawiadomienia złożonego przez GIOŚ do prokuratury. Podkreśliła, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W ocenie skarżącej, wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, o czym wielokrotnie orzekały sądy administracyjne (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Kr 73/14, wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 490/15). Podniosła, że brak udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek był działaniem celowym, nakierowanym na opóźnienie rozstrzygnięcia sprawy i wyrządzenie szkody. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że nie mógł udostępnić akt sprawy dotyczących ww. zgłoszenia, ponieważ akta te znajdowały się w prokuraturze. Organ wskazał, że w dniu 26 marca 2021 r., otrzymał zgłoszenie dotyczące planowanego wywozu odpadów z P. do W. Zgłoszenia dokonała R. Sp. z o.o. W trakcie szczegółowej analizy dokumentów doszedł do przekonania, że część z ww. dokumentów nosi znamiona fałszerstwa, polegającego na prawdopodobnym sfałszowaniu podpisu prezesa Spółki. Pismem z [...] czerwca 2021 r. zawiadomiono Prokuraturę Rejonową [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 270 Kodeksu Karnego, w zakresie podrobienia podpisu prezesa Spółki. Następnie, postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Organ zawiesił postępowanie w sprawie ww. zgłoszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 k.p.a. Organ podkreślił ponadto, że dokumentacja dot. przedmiotowego zgłoszenia wraz z załącznikami, jako wniosek w sprawie indywidualnej, jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca, zgodnie z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego, ma prawo do dostępu do akt sprawy, a zatem zarzut naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej uznała za nietrafiony. Podobnie uznała, że zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie jest informacją publiczną Podniosła również, że postępowanie dotyczące wywozu odpadów zagranicę prowadzone jest w całości na podstawie dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. W ocenie organu Spółka nie może twierdzić, że nie wie, jakie dokumenty przekazała do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. póz. 137, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w sprawie bezsporne jest, że GIOŚ w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wobec czego prowadzenie wywodu w tym zakresie Sąd uznał za zbędne. Sporną kwestią, wymagającą rozwinięcia jest natomiast okoliczność, czy żądane informacje, mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i czy organ był obowiązany do jej udostępnienia. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny nie można wszak przymiotu np. dokumentu urzędowego oceniać wedle jego sposobu wykorzystania. Jego charakter jest zdeterminowany sposobem wytworzenia czy jego pochodzeniem czy wreszcie treścią, a nie potrzebą, jaka jest źródłem udostępnienia. Powyższe nie oznacza zatem, że organ powinien bezrefleksyjnie udostępnić skarżącemu wszystkie żądane informacje. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, absolutnym. Dostęp do informacji publicznej nie powinien służyć celom możliwym do osiągnięcia innym sposobem. W konsekwencji czego zasadnie wskazuje organ, że domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie – na podstawie przepisów K.p.a.– jest niezgodne z celem cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził także NSA m.in. w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w wyroku z 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 oraz w postanowieniu z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). W zakresie żądania udostępnienia skanów akt postępowania zawieszonego postanowieniem znak: [...] z [...] czerwca 2021 r. Sąd uznał, że organ prawidłowo uznał, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Do tego rodzaju udostępnienia akt sprawy, przedmiotowa ustawa nie znajduje zastosowania. Powyższe dotyczy również dokumentu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, który to, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, dotyczy sfery postępowania przygotowawczego, a udostępnianie dokumentów w tym trybie reguluje wyłącznie K.p.k. Powyższe nie zmienia jednakże oceny Sądu, że zachowanie organu nie licuje z trybem postępowania przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Przepisy u.d.i.p. zarezerwowały obowiązek wydania decyzji jedynie w przypadkach gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ pozostawiając wniosek Spółki bez jakiejkolwiek odpowiedzi pozostawał w bezczynności. W tym miejscu wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Organ nie dotrzymał terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie poinformował też Spółki o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla zasadności skargi na bezczynność. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Nie może być akceptowalnym brak poinformowania nawet Skarżącej o możliwości realizacji wniosku w ustawowym terminie, bądź zawiadomienia o innych okolicznościach istotnych dla sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku Skarżącej bez jakiejkolwiek odpowiedzi, to wynikają z nieznajomości oraz nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by działania organ nosiły znamiona uporczywości. Obowiązkiem organu będzie zatem rozpoznać złożony wniosek w formie wskazanej powyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 p.p.s.a.