II SAB/Wa 555/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego L. D. z dnia [...] czerwca 2020 r. w zakresie ,,Rozliczenia finansowego ogólno-polskiej konferencji pt. [...]" w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie, o którym mowa w punkcie 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] w [...] na rzecz skarżącego L. D. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. D. wniósł skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący skierował do Rektora Uniwersytetu [...] w [...] wniosek o udzielenie informacji publicznej w nawiązaniu na konferencji pn. "[...]’’, organizowanej przez U[...] w dniu [...] czerwca 2019 r, w przedmiocie opisanym w pkt 1 do 6 pisma z dnia [...] czerwca 2020 r. Wniosek został skutecznie doręczony w dniu 26 czerwca 2020r. L. D. zwrócił się o udostępnienie: "Pełnej dokumentacji (logistycznej konferencji), akt w sprawie dot. organizacji konferencji we współpracy z Biurem [...], Biurem [...], Biurem [...], Biurem [...] Komendy Głównej Policji innymi instytucjami. Indywidualnych zaproszeń skierowanych do naukowców, uczestników konferencji, tj. prelegentów (panelistów, referentów) biorących udział w dyskusji naukowej. Kto wytypował cyt. naukowców U[...] czy też KGP? Czy naukowcy do swoich referatów dołączyli dokumentację fotograficzną??? Rozliczenia finansowego ogólno - polskiej konferencji pt. [...]." Rektor Uniwersytetu [...] w [...], odpowiadając wskazał, iż nie działał w postępowaniu w sprawie udzielenia informacji publicznej jako organ publiczny, który może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie wytworzył informacji publiczna w rozumieniu przepisu art. 6 "u.d.i.p." oraz nie posiada żądanej informacji publicznej dotyczącej materiałów i szczegółowych informacji, z konferencji pn. "[...]", organizowanej przez U[...] w dniu [...] czerwca 2019 r. U[...] żądanych we wniosku informacji nie wytworzył, jak też przedmiotowe informacje nie zostały organom U[...] udostępnione. Organ poinformował skarżącego o możliwości śledzenia strony jednostki organizacyjnej, na której znaleźć będzie można szczegółowe informacje w tej sprawie, gdyż wyczerpane zostały przez organ możliwości udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek. Ponadto, Rektora U[...] pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...], stwierdził o niemożliwości udzielenia odpowiedzi merytorycznej z uwagi na to, że żądane informacje nie zostały w U[...] wytworzone jak też dotychczas materiał z ww. Konferencji nie zostały przygotowane do publikacji. Poinformował również, iż aktualnie U[...] nie ma też wiedzy czy i w jakim zakresie informacje szczegółowe, o których pisał skarżący we wszystkich wnioskach: z dnia [...] czerwca 2020r., [...] czerwca 2020r., [...] czerwca 2020r., i [...] lipca 2020r. zostaną w ogóle opublikowane i udostępnione na rzecz U[...] i w jakim zakresie. L. D. wniósł skargę na bezczynność Rektora [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący pismem z dnia [...].08.2020r. wskazał, iż w dniu [...].06.2020r. w trybie ustawowym zwróciłem się do JM Rektora [...] S. D. U[...] w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publiczne. Nie otrzymał odpowiedzi, co traktuje jako naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. L. D. zaznaczył, iż ww. pismo należy traktować jako skargę i przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rektor Uniwersytetu [...] w [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Ewentualnie o oddalenie skargi z przyczyn merytorycznych, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie częściowo. Na wstępie należy zaznaczyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy Rektor U[...] zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, na mocy cytowanych przepisów. Jest niesporne, że U[...] jest publiczną szkołą wyższą, utworzoną na mocy ustawy z dnia 3 września 1999 r. o utworzeniu Uniwersytetu, co znajduje odzwierciedlenie w jej art. 1 ust. 1, zaś z ust. 3 wskazanego przepisu wynika, że Uniwersytet jest uczelnią państwową. Natomiast z treści art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 478) wynika, iż "Uczelnia jest uczelnią publiczną, jeżeli jest utworzona przez organ państwa." W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, szeroko pojmowane prawo do nauki, obejmujące także publiczne szkoły wyższe, stwierdzić należy że U[...], a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rektor U[...], będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. Powyższe zestawienie regulacji prawnych wyraźnie wskazuje, że Rektor U[...] był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Powyższa konotacja wyklucza możliwość rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy poprzez odrzucenie skargi. Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki ujęte w dyspozycji art. 58 p.p.s.a. Przykładowo można wskazać, iż niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) wystąpi w szczególności, gdy: skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, organizacja społeczna wniesie skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, mimo że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, skarga zostanie wniesiona przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem albo niemającą pełnomocnictwa, skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej. Żadna ze wskazanych okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się do stanowiska strony wskazującej, iż działania organu w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie podlegały procedowaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy wskazać, iż wnioskowanie takie jest całkowicie błędne. Nie wymagało rozwinięcia ustalenie, iż Rektor U[...] jest podmiotem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej a zatem podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Realizacja obowiązków ustawowych w określonym przepisami terminie lub ustalenie, iż żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i może ewentualnie powodować uwzględnienie lub oddalenie skargi. Nie powoduje natomiast jej odrzucenia (brak przesłanek ustawowych z art. 58 p.p.s.a.). Kolejnym ustaleniem niezbędnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest określenie czy wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2020r. (bo tylko tym wnioskiem Sąd zajmuje się w niniejszym postępowaniu) stanowi wniosek o informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. UMCS realizuje funkcje publiczne i sposób dysponowania majątkiem Uczelni jest informacją publiczną. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też przykładowo treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Projekt realizowany przez U[...] wraz z innymi podmiotami (Konferencja "[...]") finansowany był ze środków publicznych (niesporne) a zatem informacja w zakresie rozliczenia finansowego dotyczącego Konferencji stanowi informację publiczną. Ponadto, to podmiot domagający się udostępnienia informacji publicznej wyznacza adresata wniosku, który jest obowiązany do jego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest Rektor U[...], który jak wynika z wyżej przytoczonych rozważań jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowana informacja w zakresie rozliczenia finansowego Konferencji stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sądownictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Rektor U[...] objęty jest zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji obowiązkiem adresata wniosku było udzielenie wnioskodawcy żądanych informacji (we wskazanym wyżej zakresie), jeżeli są one w jego posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdują się informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art.14 ust. 2 u.d.i.p. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd ocenił, że bezczynność Rektora U[...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, Lex Nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że nie jest zobowiązany do udzielenia skarżącemu żądanej informacji. W tym w części oddalającej skargę, organ miał w tym zakresie rację. Nie świadczy to jednak o działaniu organu w sposób rażąco naruszający prawo. Mając powyższe na względzie Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania. Sąd miał przy tym na względzie, to iż skarżący wygrał sprawę w znacznym zakresie, bowiem w części dotyczącej wniosku o udostępnienie rozliczenia finansowego Konferencji. W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu, bowiem żądana przez skarżącego informacja, poza wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie rozliczenia finansowego Konferencji, nie miała waloru informacji publicznej. Skarżący wnosił o udostępnienie: "Pełnej dokumentacji (logistycznej konferencji), akt w sprawie dot. organizacji konferencji we współpracy z Biurem [...], Biurem [...], Biurem [...], Biurem [...] Komendy Głównej Policji innymi instytucjami. Indywidualnych zaproszeń skierowanych do naukowców, uczestników konferencji, tj. prelegentów (panelistów, referentów) biorących udział w dyskusji naukowej. Kto wytypował cyt. naukowców U[...] czy też KGP? Czy naukowcy do swoich referatów dołączyli dokumentację fotograficzną??? (...)." Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji, mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogą spowodować utrudnienie jego przebiegu. W doktrynie wyrażono jednak pogląd, że od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznano, że organy powinny móc podejmować decyzję dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, LEX nr 1264898; podobnie w wyrokach NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, LEX nr 1242950 oraz z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13, LEX nr 1556928). Do takich dokumentów należy chociażby wewnętrzna korespondencja podmiotów wymienionych w art. 4, która ma charakter roboczy i odnosi się do spraw organizacyjnych i porządkowych (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, LEX nr 672928 i z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13). W wyroku NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (LEX nr 737513) podkreślono, że dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści którego mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, nie musi być ujawniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu taki charakter ma pełna dokumentacja logistyczna konferencji, proces typowania prelegentów, indywidulane czy też ewentualny materiał fotograficzny dołączony do referatów przez naukowców. Logistyka dotyczy bowiem całego procesu planowania, realizowania i kontrolowania przebiegu danego przedsięwzięcia. Na dokumentację logistyczną składają się zatem wszelkie czynności zmierzające w tym kierunku, zarówno udokumentowane w formie standardowej czy elektronicznej, jak też rozmowy dyskusje, wymiana poglądów itp. Dokumentacja logistyczna jest zatem bez wątpienia dokumentem wewnętrznym o charakterze roboczym, służącym realizacji określonego celu. Proces o charakterze wewnętrznym to również typowanie prelegentów (tego dotyczyło pytanie wnioskodawcy "Kto wytypował cyt. naukowców U[...] czy też KGP?"). Podobnie zagadnienie związane z ewentualnym dołączeniem przez naukowców dokumentacji fotograficznej ma charakter dokumentu wewnętrznego, wytworzonego na etapie roboczym przygotowania do konferencji. Niezależnie od wewnętrznego charakteru, jeżeli materiał taki nie zostanie ujawniony, chociażby na oficjalnej stronie internetowej dotyczącej Konferencji, stanowi własność intelektualną prelegentów. Indywidulane zaproszenia skierowane do prelegentów nie wpisują się w formułę dokumentu wewnętrznego, lecz jest to forma korespondencji pomiędzy organizatorami Konferencji a wskazanymi z imienia i nazwiska osobami. Zaproszenia indywidulne nie mają charakteru informacji publicznej z uwagi na ich charakter i określenie adresata (tytuł lub stopień naukowy, imię i nazwisko skonkretyzowanej osoby - indywidualny charakter poszczególnych zaproszeń). Czym innym jest natomiast żądanie informacji dotyczącej tego, kto został zaproszony w charakterze prelegenta. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak takiego wniosku. Mając powyższe na względzie Sąd w tej części oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).