II SAB/Wa 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w W. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2018 r. M.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. H.M. w W. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożyła do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] pismo, zatytułowane "P.", w którym wnosiła o wydanie odpisów protokołów zebrań Rady Pedagogicznej, które odbyły się w tejże szkole od 30 czerwca 2015 r. do 26 sierpnia 2016 r. Protokoły te, w ocenie skarżącej, stanowią informację publiczną, a omawiane pismo jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, złożonym na podstawie art. 10 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona wskazała, że pismem z dnia [...] września 2016 r. sygn. [...], Dyrektor Szkoły odmówiła wydania kopii protokołów, powołując się na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 43 ustawy o systemie oświaty, a także § 15 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. Stwierdziła, że Regulamin Działalności Rady Pedagogicznej nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie jest powszechnie dostępny (nie zamieszczono go nawet na stronie internetowej szkoły). nadto wskazane pismo nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego i prawnego, ani pouczenia, z uwagi na co nie można uznać go za decyzję administracyjną (quasi-decyzję) w świetle art. 17 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektor Szkoły kolejne pismo, zatytułowane "W.". W treści nawiązała do wcześniejszej korespondencji (powołując się na sygnaturę [...]), wskazując, że prawo do dostępu do informacji przysługuje jej na mocy art. 61 Konstytucja RP oraz art. 10 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo Skarżąca poszerzyła swój wcześniejszy wniosek o prośbę wydania kopii notatek służbowych, dotyczących jej samej. Podniosła, że pismo to jest zarówno uzupełnieniem pierwotnego wniosku oraz wezwaniem do zaprzestania naruszenia prawa (bezczynności organu). Nie ma podstaw, by traktować go jako zażalenie albo nowy wniosek (nowa sprawa administracyjna). W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor Szkoły przesłała skarżącej pismo z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. [...] o treści: "W odpowiedzi na Pani pismo z dnia [...].01.2017 r. informuję, że podtrzymuję stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].09.2017 r." W ocenie skarżącej, pismo to również nie jest quasi-decyzją w rozumieniu art. 17 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi natomiast ostatni dokument przesłany w tej sprawie do skarżącej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. w ramach omawianego postępowania. W dniu [...] maja 2018 r. skarżąca, na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, złożyła do Prezydenta W. (za pośrednictwem Dyrektora Szkoły) ponaglenie. Podniosła, że nie otrzymała na nie żadnej odpowiedzi, czy chociażby informacji o przekazaniu pisma do organu nadrzędnego. W złożonej skardze M.S. wniosła o: 1. zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, nie później jednak niż 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, że Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. dopuścił się bezczynności, 4. wymierzenie Dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. grzywny w wysokości 42.715,10 zł, 5. przyznanie od Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w W., na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 21.357,60 zł. 6. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wydania ww. protokołów, uzasadniając odmowę powołaniem na treść art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 43 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a także § 15 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca ponowiła wniosek o przedstawienie jej protokołów Rady Pedagogicznej oraz notatek urzędowych sporządzanych przez Dyrektora Szkoły Nr [...] w W. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Szkoły nr [...] w W., pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiła wydania protokołów, podtrzymując argumentację z poprzedniego pisma. Wskazał, że skarżąca w dniu 2 maja 2018 r. wniosła do Prezydenta W. ponaglenie, które zostało przekazane do Prezydenta W. w dniu 6 czerwca 2018 r. W ocenie organu nie pozostaje on zatem w bezczynności. Jednocześnie organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że złożone przez M.S. w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenie nie zostało dotychczas rozpoznane. Nadto, sprawa została wszczęta w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., dlatego M.S. nie przysługuje złożenie ponaglenia lecz zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy się odnieść do wniosku Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez Skarżącą trybu określonego w art. 37 K.p.a. Trzeba wskazać, że w tej materii stanowisko zarówno doktryny (por. I. K., M. R., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA) jednoznacznie określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (publ. w CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a., znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (publ. w CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym w przypadku bezczynności, w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie dochodzi do głosu. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie do bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo raczej nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Z tych względów, nigdy zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej jako u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji, mających przymiot informacji publicznych. Uwzględniając powyższe, w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w W., jako organ administracji wykonujący szereg zadań z zakresu oświaty określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.), jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast żądana informacja, w postaci protokołów zebrań Rady Pedagogicznej, które odbyły się w tejże szkole od 30 czerwca 2015 r. do 26 sierpnia 2016 r., stanowi informację publiczną, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w postaci dokumentów urzędowych prezentujących stanowiska i wnioski podmiotów publicznych. W świetle utrwalonego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ponadto dodać należy, że na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organ odmówił udostępnienia M.S. żądanych przez nią informacji, powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], ale nie wydał w tej sprawie decyzji administracyjnej, a w samym piśmie nie wskazał przyczyn, dla których odmówił udostępnienia informacji publicznej. Tak samo postąpił w odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. Sprawa nie została zatem załatwiona zgodnie z ww. przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca bowiem ani nie otrzymała żądanej informacji, ani nie została wobec niej wydana decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia jej żądanych dokumentów. Tak sytuacja powoduje, zdaniem Sądu, że organ pozostaje w bezczynności. Natomiast oceniając charakter zaistniałej bezczynności - zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Na taką ocenę miała wpływ przede wszystkim okoliczność, że zwłoka organu w wydaniu decyzji trwała około roku, a wynikała z braku zrozumienia uprawnień skarżącej przyznanych jej przez przepisy u.d.i.p. Jednocześnie biorąc pod uwagę to, że środki określone w art. 149 § 2 P.p.s.a. mają na celu zdyscyplinowanie organu, Sąd uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że postępowanie Dyrektora Szkoły Nr [...] wynikało ze szczególnego lekceważenia prawa. W tym zakresie samo orzeczenie i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z prawem powinno być środkiem wystarczającym do osiągnięcia celu, jakim jest realizacja przez M.S. jej uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też Sąd nie zastosował wobec organu przepisu, pozwalającego na wymierzenie grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2, a na podstawie art. 151 tej ustawy - jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy, zasądzając od Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. H.M. w W. na rzecz skarżącej M.S. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz wpis od skargi w wysokości 100 zł.