II SAB/Wa 569/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 2 września 2024 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...]; zwana dalej "Fundacją" lub "stroną skarżącą", skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2024 r. w zakresie udostępnienia odpowiedzi na pytania: 1. Ile akredytacji/certyfikatów od Fundacji [...] z [...] (program akredytacji "[....]" oraz "[...]") otrzymał Uniwersytet [...] od 2015 do 2024 roku? 2. Ile Uniwersytet [...] zapłacił za wskazane akredytacje/certyfikaty od 2015 r. do 2024 r. i na czyje konto przelewano pieniądze? 3. Czy zdarzyło się w latach 2015-2024, że Uniwersytet [...] zgłosił się do programu "[...]" lub "[...] certyfikatu? Jeśli tak, to kiedy i w którym programie? Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji, 1. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli, 3. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, 4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. W związku z tym wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w kwocie 10-krotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ustalonego za 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji niezbędnych do opracowania przez Fundację [...] raportu dotyczącego wydatkowania publicznych środków na certyfikaty zakupione od prywatnego przedsiębiorcy P. R., związanego z Fundacją [...] z [...]. Zwróciła uwagę, że wobec braku odpowiedzi organu na ww. wniosek w ustawowym terminie, który upłynął 22 maja 2024 r., wystosowała 31 maja 2024 r. ponaglenie, do którego dołączyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W wyniku braku kolejnej reakcji organu, 10 czerwca 2024 r. Fundacja skierowała do Rektora U[...] pismo o bezzwłoczne udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące certyfikatów, przyznawanych przez Fundację [...] z [...]. Podkreśliła, że brak tej odpowiedzi ogranicza przejrzystość działań uczelni, wpływa na możliwość społecznej kontroli wydatkowania publicznych środków oraz narusza zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej przez niezastosowanie się do ustawowych terminów oraz uchybienie zasadom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wobec tego, że do dnia wpływu skargi wniosek skarżącej z [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz dwa kolejne maile (31 maja 2024 r. i 10 czerwca 2024 r.) przez nią wysłane nie były znane pracownikom rektoratu sprawdzono dokładnie zwartość skrzynki pocztowej prowadzonej pod adresem: [...].pl i korespondencji nie znaleziono. Wniosek i treść wniosku oraz maili nie trafiła również do Działu [...] U[...] odpowiadającej w strukturze organizacyjnej U[...] za koordynowanie załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Służby informatyczne [...] października 2024 r. ustaliły, że: 1. brak jest śladu wiadomości z 8 maja 2024 r. zawierającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, 2. wiadomość wysłana przez skarżącą 31 maja 2024 r. zatytułowana "Ponaglenie - wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej" od [...].pl do [...].pl została zablokowana przez filtr antyspamowy, tym samym, nie dotarła ona do pracowników rektoratu, 3. wiadomość wysłana przez skarżącą 10 czerwca 2024 r. zatytułowana "pilne! Ponaglenie!" od [...].pl do [...].pl została zablokowana przez filtr antyspamowy, tym samym, nie dotarła ona do pracowników rektoratu. W ocenie służb informatycznych U[...], prawdopodobnym powodem blokady wiadomości przez filtr antyspamowy było wysyłanie przez domenę newsletterów, na które nikt się nie zapisywał. W związku z powyższym należy uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności, a właściwi pracownicy U[...] podjęli obecnie czynności zmierzające do załatwienia wniosku. Pismem z 30 października 2024 r. strona skarżąca podtrzymała skargę wyjaśniając, że ogólny wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany jako załącznik w korespondencji seryjnej do 128 rektoratów uczelni publicznych w Polsce, a Uniwersytet [...] był jedną z 6 uczelni, które nie udzieliły odpowiedzi na wniosek. Ponadto wskazała, że z powodu braku odpowiedzi od Rektora U[...], 31 maja 2024 r. zostało wysłane ponaglenie do wszystkich uczelni, które nie udzieliły odpowiedzi na wniosek w terminie. Do ponaglenia ponownie został załączony wniosek. Tak więc nawet przyjmując, że organ nie otrzymał wniosku z [...] maja 2024 r. to powinien zostać mu doręczony wniosek z [...] maja 2024 r. Następnie przesłano pismo zatytułowane "Pilne! Ponaglenie!", do którego ponownie dołączono wniosek. Podjęte zatem zostały wszelkie kroki, aby uzyskać odpowiedź na wniosek i uniknąć drogi sądowej. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że pracownicy podjęli czynności zmierzające do załatwienia wniosku. W dniu [...] października 2024 r. Uniwersytet [...] mailowo poinformował, że: "Odpowiedź na Państwa wniosek zostanie udzielona niezwłocznie po zgromadzeniu wszelkich danych, w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku, czyli najpóźniej w dniu 2 grudnia 2024 roku". Biorąc pod uwagę, że informacje wskazane we wniosku są informacjami prostymi, niewymagającymi przetworzenia, termin 2 miesięcy na przygotowanie odpowiedzi, wskazany przez organ, jest wyjątkowo długi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, organ ma obowiązek udzielić odpowiedzi niezwłocznie, a nie po upływie 2 miesięcy. W związku z tym zasadne jest wymierzenie sankcji pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 P.p.s.a. powinien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten określa, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Okolicznością bezsporną jest fakt, że Rektor Uniwersytetu [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. W dniu [...] maja 2024 r. strona skarżąca skierowała do organu wniosek o udzielenie informacji dotyczący zakupu przez uczelnię certyfikatów/akredytacji od Fundacji [...] z [...]. Nie ulega wątpliwości, że tego typu dane stanowią informację publiczną, której organ jest zobowiązany udzielić w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Wniosek Fundacji pozostał bez odpowiedzi, podobnie jak dwa następne ponaglenia, wystosowane w dniach [...] maja 2024 r. i [...] czerwca 2024 r. Żądana informacja nie została udzielona na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak i na dzień wyrokowania. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż zwłoka w realizacji przedmiotowego wniosku nie wynikała z jego złej woli, lecz z faktu, że wniosek strony skarżącej, jak i późniejsze ponaglenia – złożone w formie elektronicznej – nie dotarły do organu. Niemniej organ przyznał, iż o ile wiadomości z [...] maja 2024 r. nie odnaleziono w zasobach danych, to już ponaglenie z [...] maja 2024 r. wraz w wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zostało ujawnione, jako zablokowane przez program do ochronny treści niepożądanych, tzw. filtr antyspamowy. Powyższa argumentacja nie zwalnia jednak Rektora U[...] z zarzutu bezczynności, bowiem organ zobowiązany jest tak zorganizować pracę, aby wpływające pisma i wnioski były przez niego rozpoznawane. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek (wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2113/15, z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2154/16, z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 61/17, z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 613/17). Wniosek strony skarżącej został skierowany na oficjalny adres e-mail organu ([...]pl) i nie ma wątpliwości, że wraz z ponagleniem z 31 maja 2024 r. dotarł do organu. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, obciąża ten organ, a nie stronę skarżącą. Zatem od tego dnia należy liczyć termin do jego załatwienia. Wobec powyższego Rektor U[...] dopuścił się bezczynności, jednakże zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W ocenie Sądu taka kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Przede wszystkim organ zareagował na skargę, dokonał stosownych ustaleń zmierzających do odnalezienia wniosku w zasobach poczty elektronicznej i podjął czynności mające na celu realizację obowiązku informacyjnego. Przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku wprawdzie nastąpiło, jednak z akt sprawy wynika, że nie było ono efektem lekceważenia strony, lecz problemów technicznych. Problemy te, jakkolwiek jak wskazano powyżej nie usprawiedliwiają bezczynności organu, jednak Sąd okoliczności te miał na uwadze oceniając charakter naruszenia prawa i dlatego nie stwierdzono naruszenia rażącego. Ponieważ do dnia wyrokowania Sąd nie został poinformowany przez Rektora U[...] o udostępnieniu wnioskowanej przez stronę informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów, dla których oceniono, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, Sąd nie uznał za celowe obciążania organu grzywną. Organ powziąwszy informację o treści wniosku podjął czynności zmierzające do jego realizacji, o czym powiadomił stronę. Organ nie wykazał się lekceważeniem praw strony, aby konieczne było wdrażanie względem niego funkcji represyjnej grzywny. W przedmiocie zasądzenia kosztów Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty sądowe stanowił wpis od skargi w kwocie 100 zł. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).