II SAB/Wa 573/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S.A. z siedzibą w [...], wnioskiem z [...] czerwca 2012 r., nr [...] wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy – T. S. informacji publicznej w postaci raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym dla zadania: [...], opracowanego na podstawie umowy zawartej pomiędzy GDDKiA a Konsorcjum firm: [...] Sp. z o. o. i [...] Sp. j. Pismem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedziała, że powyższy raport z weryfikacji dokumentacji projektowej oraz raport końcowy są dokumentami roboczymi o charakterze wewnętrznym, wytworzonym przez GDDKiA lub inne podmioty i nie zawierają informacji publicznej, stąd też nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca [...] S. A. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku [...] czerwca 2012 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, że pismo organu z [...] czerwca 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Ponadto stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie wykonanie Raportu zostało zlecone Konsorcjum firm: [...] Sp. z o. o. i [...] Sp. j. w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych – umowa z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Wykonanie raportu zostało więc sfinansowane ze środków publicznych w trybie zamówienia publicznego, a jego treść dotyczy w sposób bezpośredni spraw publicznych, tj. realizacji Kontraktu: [...], który to kontrakt też jest finansowany ze środków publicznych. Ten istotny w sprawie aspekt powoduje, iż zastosowanie ma w tym przypadku art. 139 ust. 3 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, który choć wprost nie reguluje materii jawności dokumentów związanych z wykonywaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego, to zapewniając jawność umowy odsyła do zasad udostępnienia informacji określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej istotna jest również okoliczność, że raport dotyczy istniejącej dokumentacji projektowej, wykonanej przez projektanta wybranego w drodze zamówienia publicznego za publiczne pieniądze i ma oceniać prawidłowość przygotowanej już dokumentacji, na podstawie której budowana jest publiczna droga. W tej sytuacji, mając choćby na uwadze bezpieczeństwo przyszłych użytkowników drogi, przedmiotowy raport tym bardziej winien być jawny i poddany kontroli społecznej. Reasumując, przedmiotowy raport –zdaniem skarżącej- ma charakter opinii technicznej o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego, ponieważ zawiera informacje o prawidłowości projektowania publicznej drogi ekspresowej i tym samym bezpośrednio dotyczy bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a raport został wytworzony na jego zlecenie, a więc odnosi się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasową argumentację oraz ustalenia faktyczne i prawne powołano się na orzecznictwo co do tego, że informacja publiczna musi dotyczyć faktów, a nie kwestii ocennych czy postulatywnych i nie dotyczy materiałów sprowadzających się do wewnętrznych koncepcji oraz dokumentów prywatnych. Wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 403/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku [...] S. A. z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zestawieniu z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w myśl którego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości fakt, że powyższy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że przedmiotowy raport z weryfikacji jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do działalności organu, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy drogi ekspresowej [...]. Raport ma charakter techniczny, a nie prawny i był realizowany w trybie zamówienia publicznego, tj. z funduszy publicznych. Stosownie zaś do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądany we wniosku raport jest informacją publiczną, tym bardziej, że organ znajduje się w jego posiadaniu i w żadnym wypadku nie ma on charakteru prywatnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokument prywatny - raport z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym dla zadania: [...], stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 627/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że dla stwierdzenia, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje w bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej konieczne jest zbadanie, czy żądany przez skarżącą pierwszoinstancyjnie spółkę raport z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym zawiera informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W tym celu należało dokonać szczegółowej analizy treści wskazanego raportu w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza taka wykazuje, że wniosek skarżącej spółki z [...] czerwca 2012 r. dotyczył raportu opracowanego przez konsorcjum firm [...] Sp. z o.o. i [...]. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że 30 lipca 2013 r., na rozprawie, pracownik organu po zapoznaniu się z dokumentacją będącą przedmiotem wniosku oraz samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że zakres przedmiotowy raportu załączonego do akt jest szerszy aniżeli zakres wniosku. Raport dotyczy bowiem m. in. drogi ekspresowej [...], co do której raport nie jest objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ten odcinek drogi wykonywał inny wykonawca niż skarżąca pierwszoinstancyjnie spółka. Jednakże pełnomocnik organu nie był w stanie określić, które karty załączonej dokumentacji dotyczą odcinka drogi wskazanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji Sąd II instancji stwierdził, że w aktach, na podstawie których Generalny Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznawał wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz orzekał Sąd I instancji znajduje się szereg dokumentów nie związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym Sąd I instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż informację publiczną stanowi cały żądany we wniosku raport i zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z [...] czerwca 2012 r., oceny tej dokonał w oparciu o dokument, który nie był w pełni objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie jako P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 30 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do oświadczenia pracownika organu złożonego na rozprawie przed tym Sądem. W związku z tym wskazać należy, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy treść tego oświadczenia została zmodyfikowana. Po dokonaniu wnikliwej analizy opracowania organ stwierdził, że raport z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym dla zadania: [...] dotyczy wyłącznie etapu inwestycji realizowanej przez wnioskującego o udzielenie informacji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że przedmiotowy raport załączony do akt pokrywa się z zakresem wniosku skarżącej z [...] czerwca 2012 r. Zasadnym jest przy tym jest zwrócenie uwagi, że w skardze na bezczynność kierowanej do Sądu skarżąca, określając przedmiot żądanej informacji publicznej, uczyniła to m.in. poprzez wskazanie danych umowy, na podstawie której raport został opracowany. Dane te widnieją również w raporcie dołączonym przez organ do akt. Także w skardze kasacyjnej organ podał, że określona we wniosku inwestycja realizowana była na podstawie dokumentacji projektowej weryfikowanej uprzednio przez Konsorcjum firm: [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. j. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie, podkreślić więc należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną (zob. np. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, Lex nr 1122883). Natomiast w wyroku z 30 lipca 2013 r., I OSK 623/13 (publ. http://cobois.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że raporty techniczne sporządzone ze środków publicznych na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowią dokumenty urzędowe, w związku z czym powinny być udostępnione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku skarżącej jest raport z weryfikacji dokumentacji projektowej zadania budowy drogi ekspresowej [...]. Analiza tego raportu prowadzi do wniosku, że jest to raport o charakterze technicznym, odnoszący się do istniejącej już dokumentacji projektowej, a więc do istniejącego już stanu rzeczy. Nie odnosi się on natomiast do sfery zamierzeń, nie ma również charakteru jedynie poznawczego. W raporcie tym dokonano sprawdzenia poprawności dokumentacji projektowej realizowanego w trybie zamówienia publicznego fragmentu drogi ekspresowej, wskazując jednocześnie, co w dokumentacji tej powinno zostać zweryfikowane i poprawione. Przedmiotowy raport został sporządzony na zamówienie podmiotu wykonującego zadania publiczne i dotyczy technicznej oceny zadań publicznych, którym jest niewątpliwie projekt fragmentu drogi ekspresowej, a nadto raport ten został zrealizowany z funduszy publicznych w drodze zamówienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Jednym z zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest przygotowanie i koordynowanie budowy określonego rodzaju dróg. Na ten złożony proces składa się m.in. przygotowanie dokumentacji danej drogi, a także wszelkie inne czynności w tym zakresie, zatem również ewentualna weryfikacja tej dokumentacji. Zadania te są wykonywane także przy pomocy podmiotów zewnętrznych. Sporządzone przez takie podmioty dokumenty nie tracą w związku z tym charakteru informacji publicznej, bowiem odnoszą się one do działalności organów władzy publicznej. W wyroku z 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, iż opinia sporządzona w celu oceny prawidłowości opracowanej dokumentacji projektowej dotyczącej budowy odcinka autostrady jest dokumentem urzędowym zawierającym informację publiczną, w związku z czym powinna być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Raport z weryfikacji dokumentacji projektowej (wraz z raportem końcowym) jest dokumentem urzędowym zawierającym informację publiczną. Uczynić należy jednak zastrzeżenie, że raport ten składa się z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić informację publiczną. Stąd bezczynność organu w niniejszej sprawie polegała na niepodjęciu stosownych czynności na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udostępnieniu informacji publicznej, ewentualnym wskazaniu, która cześć raportu nie zawiera informacji publicznej albo wydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 5 u.d.i.p. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona z błędnego zakwalifikowania wnioskowanej informacji, a nie z rażącego naruszenia prawa. Niniejsza bezczynność nie miała charakteru rażącego, gdyż nie pozostawiono wniosku skarżącej bez odpowiedzi. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, zaś orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało oparte o art. 200 P.p.s.a.