II SAB/Wa 577/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, iż w dniu [...] września 2013 r. zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii operatów szacunkowych nieruchomości gruntowych wycenianych dla potrzeb zbycia prawa własności lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców dla adresów nieruchomości precyzyjnie wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przedstawił pogląd, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Ponadto wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w udostępnieniu operatów szacunkowych, jak też nie wskazał przepisu prawa, z którego wynika jego interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji. W ocenie skarżącego, żądana informacja jest informacją publiczną i jest w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek. Dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu i wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro do dnia wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji, to pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do podniesionych w skardze zarzutów Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] (działając z upoważnienia Prezydenta [...]) podniósł, iż pismem z dnia [...] września 2013 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi informując, iż udostępnienie powyższej informacji nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną i podlegającą przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przedstawione w odpowiedzi stanowisko Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] oparte zostało m.in. na postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wskazującego, iż kwestia udostępniania operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten umożliwia osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek oraz odpisów. Przy czym interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa i nie może być mylony z interesem faktycznym. Zatem sam ustawodawca ustanowił ograniczenia w dostępie do operatu szacunkowego nawet dla osoby posiadającej interes prawny. Wobec uznania, że udostępnienie operatów szacunkowych nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawy publiczne i podlegające przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także wobec nie wykazania przez A. Z. interesu prawnego, o którym mowa w art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnioskodawca został pisemnie poinformowany, iż żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy danych, które nie są informacją publiczną, organ nie miał obowiązku wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że pozostaje on w przedmiotowej sprawie w bezczynności tym bardziej, że udzielił skarżącemu odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu obowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Na tle powołanej regulacji przyjmuje się, iż podmiotami zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej rozumiane jako "podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej wykonawczej i sądowniczej", w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes RM, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach ustawy (struktury i jednostki działają w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane) - M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44. Odmawiając udostępnienia skarżącej informacji określonej w jej wniosku z dnia [...] września 2013 r., złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, organ stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy, a dostęp do tej informacji może być realizowany jedynie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, poprzez wyliczenie przykładowe i nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160). Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż operat szacunkowy, sporządzony w celu ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (analogicznie samorządu terytorialnego) i przeznaczonych do sprzedaży stanowi informację publiczną - patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 88/13, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13 (publik. j.w.) stwierdził, iż "w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa (o dostępie do informacji publicznej – dopisek własny), jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taka informację". Także doktryna wskazuje, iż wyceny nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są urzędowymi dokumentami w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 41). Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a.; przygotowując materiał stanowiący podstawę wydania tej opinii, w tym również oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, rzeczoznawca nie ma obowiązku powiadamiać strony o podejmowanych działaniach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04, LEX nr 307925). Wciągnięte do akt sprawy operaty należy traktować jak urzędowe dokumenty (materiały dowodowe) i uznać, że prawo wglądu do nich nie zależy od autora, lecz wynika z określonych przepisów - nie tylko z komentowanego art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z innych, np. z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w postępowaniu sądowym z odpowiednich przepisów kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego lub innych – patrz Ewa Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. LEX. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że żądana wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. informacja jest informacją publiczną. Skoro operaty szacunkowe zostały sporządzone na potrzeby organu, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W obowiązującym porządku prawnym obok ustawy o dostępie do informacji publicznej funkcjonują inne ustawy, regulujące w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do określonej informacji. Obowiązują one jednak tylko i wyłącznie w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, który został im przypisany. Poza tym granicami zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do argumentacji organu wskazującego skarżącemu inny tryb dostępu do żądanej informacji - art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy wskazać, iż zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Mając na względzie przytoczone orzecznictwo i poglądy doktryny wskazać należy, iż w przytoczonym przepisie ustawodawca określił wyłącznie tryb dostępu do operatów szacunkowych dla osób, które mają w tym interes prawny. Oznacza to, że inne osoby mogą żądać informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz na skutek zastosowania nieprawidłowej wykładni prawa błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego. Dlatego też należało zobowiązać Burmistrza Dzielnicy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej wydania, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy procesowej.