II SAB/Wa 595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego M. O. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący M. O. wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednego egzemplarza wydrukowanego dokumentu zatytułowanego "[...]". Pismem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zastępca Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa poinformował skarżącego, że ww. publikacja istnieje tylko w formie elektronicznej i dostępna jest na stronie internetowej Ministerstwa. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił do Ministra o udzielenie informacji dotyczącej formatu pliku, w którym został utrwalony żądany dokument oraz o udostępnienie tego dokumentu w formie elektronicznej, utrwalonej na fizycznym nośniku, ponieważ publikacja zamieszczona na stronie internetowej Ministerstwa pozwala jedynie na dostęp do niej online, nie umożliwia jednak utrwalenia tego pliku. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zastępca Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa poinformował skarżącego, że "[...]" dostępny jest tylko w takiej formie, w jakiej znajduje się na stronie internetowej MSZ. W dniu 13 lipca 2016 r. M. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra, w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt organowi albo do wydania w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych, to jest w kwocie 480 zł stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Skarżący wyjaśnił, że Minister nie udzielił informacji co do pkt 1 wniosku z dnia [...] maja 2016 r., tzn. nie wskazał formatu pliku, w jakim została utrwalona publikacja. Zarzucił również organowi bezczynność co do pkt 2 tego wniosku, uznając, że pomimo wskazania, że publikacja dostępna jest na stronie internetowej Ministerstwa, to organ musi dysponować plikami źródłowymi, które zostały rozpowszechnione w serwisie internetowym Ministerstwa. Nadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia tej informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej bądź wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do wniosku. Przesyłając wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] płytę DVD zawierającą żądaną publikację w formacie PDF, zastępca Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa poinformował skarżącego, że majątkowe prawa autorskie do publikacji przysługują Skarbowi Państwa – Ministerstwu Spraw Zagranicznych i jakiekolwiek jej wykorzystanie wymaga uprzedniego uzgodnienia z Ministerstwem. Natomiast w odpowiedzi z dnia 18 sierpnia 2016 r. na skargę, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pełnomocnik organu wyjaśnił, że z uwagi na to że przedmiotowej publikacji nie da się jednoznacznie zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, to nie można uznać, by bezczynność bądź przewlekłość miały miejsce bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność postępowania" przez Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15, publ. j.w.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy, w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Zagranicznych Sąd uznał, że ww. podmiot dopuścił się bezczynności względem wniosku M. O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, bowiem pomimo przekroczenia ustawowego terminu, do dnia wniesienia skargi podmiot ten nie zrealizował wniosku skarżącego zgodnie z przepisami tej ustawy, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Powyższym wnioskiem skarżący zwrócił się o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednego egzemplarza wydrukowanego dokumentu zatytułowanego "[...]". Zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Minister Spraw Zagranicznych jest organem władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: j.w.). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu, egzemplarz wydrukowanego dokumentu zatytułowanego "[...]", objęty wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. posiada niewątpliwie walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Ministra Spraw Zagranicznych, a więc odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, co oznacza, iż nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz czy wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia jest prawidłowa. Takie badanie sprawy umożliwia dopiero skarga na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, oczywiście po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie - art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wpłynął do Ministra Spraw Zagranicznych w dniu 9 maja 2016 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zastępca Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa poinformował skarżącego, że ww. publikacja istnieje tylko w formie elektronicznej i dostępna jest na stronie internetowej Ministerstwa. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił do Ministra o udzielenie informacji dotyczącej formatu pliku, w którym został utrwalony żądany dokument oraz o udostępnienie tego dokumentu w formie elektronicznej, utrwalonej na fizycznym nośniku, ponieważ publikacja zamieszczona na stronie internetowej Ministerstwa pozwala jedynie na dostęp do niej online, nie umożliwia jednak utrwalenia tego pliku. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zastępca Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa poinformował skarżącego, że "[...]" dostępny jest tylko w takiej formie, w jakiej znajduje się na stronie internetowej MSZ. W dniu 13 lipca 2016 r. skarżący sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, która wpłynęła do organu 19 lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], a zatem w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ przesłał skarżącemu płytę DVD, zawierającą żądaną publikację w formacie PDF oraz poinformował, że majątkowe prawa autorskie do publikacji przysługują Skarbowi Państwa – Ministerstwu Spraw Zagranicznych i jakiekolwiek jej wykorzystanie wymaga uprzedniego uzgodnienia z Ministerstwem. Z powyższego wynika, że organ, wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego, ale załatwił wniosek skarżącego poprzez przesłanie żądanego egzemplarza płyty DVD zawierającą żądaną publikację w formacie PDF. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania ww. podmiot nie pozostawał już w stanie bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać ww. podmiot do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie - w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 p.p.s.a. - 30 dni. Możliwość umorzenia postępowania sądowego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym 30-dniowym terminie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zatem w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Natomiast w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność wystąpiłaby podstawa do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: j.w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. do daty udostępnienia skarżącemu żądanej informacji upłynęło około 4 miesiące. Jednakże z uwagi na fakt, iż zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy też poważnego zaniedbania organu, zaś podmiot ten po wniesieniu skargi udostępnił żądany materiał w terminie 30 dni, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw by zwłoce podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji.