II SAB/Wa 598/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Rady Dzielnicy [...] W. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – oddala skargę – B. W. – Przewodniczący Rady Osiedla "[...]" w Dzielnicy W. pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się, na podstawie art. 25 pkt 9 statutu Dzielnicy m. st. W., do Rady dzielnicy [...] W. o wprowadzenie do porządku najbliższej sesji (w maju) tejże rady projektu uchwały Nr [...] w sprawie wygaszenia mandatu radnego N. S. i wskazał, że jednocześnie pismo to należy potraktować jako wezwanie do podjęcia niniejszej uchwały w ramach głosowania imiennego, zaś projekt uchwały wraz z uzasadnieniem załączono do powyższego pisma. Rada Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Osiedla [...] w Dzielnicy [...] W., działając na podstawie art. 56 i 58 ust. 1 i 3 Statutu dzielnicy [...]W., stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), stwierdziła nieważność uchwały Nr [...] Rady Osiedla [...] w Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wystąpienia do Rady Dzielnicy [...] W. z inicjatywą i wezwaniem do podjęcia uchwały według załączonego projektu uchwały Rady Dzielnicy dotyczącego wygaśnięcia mandatu radnego N. S. W skardze z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżący B. W. stwierdził bezczynność Rady Dzielnicy [..] i podał, że Rada Dzielnicy [...] nie podjęła stosownych działań w celu wygaśnięcia mandatu radnego N. S. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniony został w dniu [...] listopada 2010 r. wybrany na radnego dzielnicy [...] W. i w tym dniu pełnił funkcję kierowniczą w Centrum [...], która jest jednostką miasta W. Wymieniony nie złożył wniosku o urlop bezpłatny na okres wykonywania mandatu radnego w ustawowym terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy i nie złożył go do dnia dzisiejszego, pełniąc nadal powyższą funkcję w jednostce podległej gminie, co jest zakazane pełniąc mandat radnego. Ustawa w wielu miejscach podkreśla, iż radny nie powinien w żadnym wypadku być związany otrzymywaniem jakichkolwiek dodatkowych pożytków od organu wykonawczego gminy, w której pełni funkcje członka organu stanowiącego w szczególności zakazane jest nawiązanie stosunku pracy (art. 24a ust. 2 i art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591. ze zm.). Zakazane jest także uzyskiwanie dodatkowych gratyfikacji od organu wykonawczego (art. 24d.). Zakaz ten rozciąga się na dowolnie określone czynności, które mogą podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu (art. 24e ust. 1) Sensem tych i wszystkich zakazów jest niedopuszczenie do tworzenia wzajemnych zależności i naruszających niezależność sprawowania funkcji publicznej w imieniu wyborców. Miasto W. jest specyficzną organizacją samorządową opisaną szczególną ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002r. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Zależność kierownika jednostki miasta od Prezydenta W. jest ewidentna i w sposób oczywisty wpływa na wykonywanie mandatu radnego dzielnicy. Radny otrzymujący uposażenie i premie od organu wykonawczego przestaje niezależnie reprezentować swoich wyborców i podważone jest w ten sposób zaufanie wyborców do takiego radnego. Ponadto wykonywanie mandatu przez radnego dzielnicy [...] W z jednoczesnym pełnieniem funkcji kierowniczej w mieście [...] W. narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W. wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. skarżący stwierdził, że Rada Dzielnicy [...] W. została wezwana przez niego do usunięcia naruszenia prawa poprzez wystosowanie opisanego już wyżej pisma z dnia [...] maja 2014 r. wraz z załączoną i opisaną już wyżej uchwałą, a w dalszej części podtrzymał zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast według § 2 tegoż przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, a zatem w sytuacji zaskarżenia bezczynności rady gminy w podjęciu uchwały, obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając mocą § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej i został on wyrażony w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w myśl którego przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, w przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Stosowanie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do którego odsyła art. 101a, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Wskazać dalej należy, że ustawa wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w podjęciu przez radę gminy uchwały, a mianowicie: 1) zaskarżona bezczynność musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że bezczynność narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną bezczynnością, zaś obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym. Natomiast interes prawny, o którym mowa w cytowanym już wyżej pkt 3 art. 101 ust. 1 ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżona przez B. W. bezczynność w podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięciem mandatu radnego N. S., nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ponieważ "interes" ten musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r. sygn. akt II SA 74/96 – ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. sygn. akt I SA 1748/83). Wskazać zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na bezczynność należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a bezczynnością organu w podjęciu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. Raz jeszcze zatem podkreślić należy, że w stanowisku judykatury i doktryny eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, zaś eliminować należy sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Bd 21/08 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02 – LEX nr 80699). Zatem ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95 – OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Stąd też szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 3157/00). Dodać ponadto należy, że interes prawny skarżącego nie może być także wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, bowiem skarga na uchwałę oraz na bezczynność w jej podjęciu nie ma charakteru actiopopularis. Reasumując, zaskarżona bezczynność nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a jego brak powoduje, że nie ma on wymaganej przez art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy, legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności. Innymi słowy, złożona w niniejszej sprawie skarga pochodzi od osoby nie mającej legitymacji skargowej i z tego powodu podlega oddaleniu, jak wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 668/08 – LEX 505342. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący przed wniesieniem skargi nie poprzedził jej bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.