II SAB/Wa 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Janusz Walawski, Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P. A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2016 r. P. A., złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego drogą elektroniczną (na adres [email protected]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej: które projekty (tytuł projektu i wnioskodawcę) zespół oceniający rekomendował Ministrowi do finansowania w ramach konkursu "[...]". Pismem z dnia 18 listopada 2016 r. organ poinformował stronę, że informacja publiczna nie może być udostępniona w ustawowym terminie oraz wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona do dnia 4 stycznia 2017 r. P. A. złożył w dniu 13 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu administracji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zażądał wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącego do dnia złożenia skargi, organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu rozpatrywany wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2016 r., dotyczy dokumentów złożonych w związku z ubieganiem się o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięcia ustanowionego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 30 kwietnia 2015 r. o zasadach finansowania nauki. W konsekwencji powyższego, Minister zobligowany był do zastosowania normy przewidzianej w art. 15 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 8 i 10 wspomnianej ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w dalszej konsekwencji skutkuje również ograniczeniem dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrzył wniosek P. A. z dnia [...] listopada 2016 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie informacji, które projekty (tytuł projektu i wnioskodawcę) zespół oceniający rekomendował Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego do finansowania w ramach konkursu "[...]". Zdaniem organu skarga na bezczynność jest bezzasadna, bowiem w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, natomiast skarżący na każdym etapie postępowania był informowany o podejmowanych w sprawie czynnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej" przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczącym wskazania przez organ projektów, które zespół oceniający rekomendował Ministrowi do finansowania w ramach konkursu "[...]" W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15, publ. jw.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy, w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Sąd uznał, że ww. podmiot dopuścił się bezczynności względem wniosku P. A. z dnia [...] listopada 2016 r. Do dnia wniesienia skargi podmiot ten nie zrealizował wniosku skarżącego zgodnie z przepisami tej ustawy, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Decyzja odmowna wydana została bowiem dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r., zaś skarga na bezczynność z dnia 13 stycznia 2017 r. wpłynęła do organu w dniu 16 stycznia 2017 r. (k. 8 akt sądowych sprawy). Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, pub!.: j.w.). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a więc odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Program pod nazwą "[...]" realizowany był w oparciu między innymi o art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2016 r., poz. 2045). Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności podejmuje, bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że organ wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego, ale załatwił wniosek skarżącego poprzez wydanie w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzji odmownej. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania ww. podmiot nie pozostawał już w stanie bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązać ww. podmiot do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie – w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 P.p.s.a. – 30 dni. Możliwość umorzenia postępowania sądowego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym 30-dniowym terminie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zatem w świetle art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: jw.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. od daty załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. upłynęło ponad 2 miesiące. Jednakże pismem z dnia 18 listopada organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 4 stycznia 2017 r. Przedłużenie terminu miało oparcie w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie organ pozostawał w bezczynności przez okres od 5 stycznia 2017 r. do 19 stycznia 2017 r. Z uwagi zatem na fakt, iż zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działaniu, czy też poważnego zaniedbania, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 4 sentencji. Na koszty sądowe składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego.