II SAB/Wa 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - [...] wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2016 r., zwrócił się do Prezydenta m.st. [...] o udostępnienie wglądu do akt spraw o poniższych sygnaturach nadanych przez Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] wszczętych w związku z wystosowaniem przez Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną [...] wezwań do zapłaty: 1. [...]; 2. [...]; 3. [...]; 4[...]; 5[...]; 6. [...], w szczególności do wszystkich dokumentów urzędowych, w uzgodnionym terminie, wraz z prawem do wykonania ich fotokopii. Wskazał, że w związku z faktem, iż doszło do rozdysponowania majątku publicznego wszelkie informacje dotyczące ww. spraw stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy z o dostępie do informacji publicznej. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (12) w odpowiedzi na wymieniony wniosek poinformował, że zgodnie z art. 9 kpc dostęp do całości akt sprawy przysługuje tylko i wyłącznie stronie postępowania. Organ wyjaśnił, że pismo wnioskodawcy nie może zostać zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 9 grudnia 2013 r. ( sygn. I OPS 7/13) "żądanie udostępnienie akt sprawy jako całości (...) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej." [...], reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. [...]. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł w pkt I: o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2016 r. w zakresie obejmującym udostępnienie informacji publicznej o odszkodowaniach wypłaconych Spółdzielni Mieszkaniowo Budowlanej [...] w sprawach o sygn. akt.: [...] [...] [...] [...] [...] [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; w pkt. II. o: zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; w pkt. III skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 P.p.s.a. i w pkt. IV o: przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wglądu do akt postępowań o sygn. wskazanych w petitum niniejszej skargi, w szczególności do wszystkich dokumentów urzędowych. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżący wskazał, że postępowania te dotyczyły wypłaty odszkodowań przez organ ze środków publicznych Spółdzielni Mieszkaniowo- Budowlana [...] z siedzibą w [...] i logicznym było, że wnosił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wypłaty owych odszkodowań. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. błędnie podniósł, iż dostęp do akt na podstawie art. 9 k.p.c. przysługuje tylko stronom, dodatkowo nieprawidłowo uzasadniając, iż wniosek skarżącego nie może być traktowany w kategorii wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismo organu nie stanowiło decyzji administracyjnej. Zarzucił, że organ nie dokonał jakiejkolwiek merytorycznej oceny akt pod kątem tego które dokumenty stanowią, a które nie stawią, informacji publicznej, bądź też które powinien, a których skarżącemu nie powinien udostępnić. Pełnomocnik powołał się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. wydany w sprawie o sygn. akt. OSK 1113/04 i wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. wydany w sprawie o sygn. akt. II SA 1956/02, a także wskazał na wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1918/07, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 31/12. W związku z faktem, iż organ zaniechał udostępnienia informacji publicznych oraz wydania decyzji w terminie 14 dni wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy jego bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. i uwzględnić przedmiotową skargę w całości. Prezydent m.st. [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przewidzianych. Pełnomocnik organu ponownie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. o sygn. akt I OPS 7/13 oraz wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1521/15. Pełnomocnik organu podniósł, że pomimo otrzymanej odpowiedzi skarżący nie sprecyzował o udostępnienie jakiego dokumentu wnosi. Pełnomocnik wskazał jednocześnie, że wezwanie do zapłaty stanowi podstawę do zawarcia ugody/porozumienia pozasądowego i wypłaty odszkodowania albo do wszczęcia postępowania zakończonego wyrokiem sądowym i w takiej sytuacji zgodnie z art. 9 kpc dostęp do całości akt sprawy przysługuje stronom postępowania. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący cofnął wniosek z pkt. I petitum skargi w związku z wydaniem przez organ decyzji w dniu [...] lutego 2017 r. W replice z dnia [...] marca 2017 r. na odpowiedź na skargę, pełnomocnik skarżącego, podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze na bezczynność. Podał, że wnioskodawca we wniosku sprecyzował, że wnosi o dostęp w szczególności do wszystkich dokumentów urzędowych, nie zaś jak błędnie wskazuje organ o udostępnienie akt jako całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Żądanie wniosku, który złożony został w organie w dniu z dnia [...] grudnia 2016 r. nie stanowi natomiast żądania udostępnienia informacji publicznej, co powoduje, że skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona. Nie zmienia tego nadanie wnioskowi nazwy "o udostępnienie informacji publicznej". Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych. Zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega w szczególności informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym. W sprawie niniejszej wnioskodawca zażądał udostępnienia do wglądu akt spraw o podanych we wniosku sygnaturach, podnosząc "w szczególności do wszystkich dokumentów urzędowych". W dalszej części wniosku wskazał na przesunięcie w budżecie i fakt, że doszło do wypłaty odszkodować. W ocenie Sądu, prawidłowo organ przyjął, że tak sformułowany wniosek był wnioskiem o udostępnienie do wglądu akt postępowań o wskazanych sygnaturach, co zostało wyraźnie w nim wskazane. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy udostępnianiu do wglądu akt postępowań. Istotą prawa do informacji jest dostęp do informacji publicznej, a zatem m.in. do dokumentu urzędowego. Powołana ustawa nie realizuje prawa wglądu do akt, jako zbioru, a tak właśnie zostało to ujęte we wniosku z dnia 12 grudnia 2016 r. Nie zmienia tego dodanie przez wnioskodawcę w tym wniosku sformułowania "w szczególności do wszystkich dokumentów urzędowych". Organ odpowiedzi na wniosek udzielił w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Zasadnie w treści odpowiedzi powołał się na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła kwestii udostępnienia przez prokuratora akt sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego, jednakże znajduje ona odniesienie także do niniejszej sprawy. Zasadnie organ wskazał, że wniosek o akta, jako zbiór materiałów, nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pogląd taki zaprezentowany został także w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1521/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy wniosek nie określa, jakich dokładnie dokumentów, czy danych żądanie dotyczy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – nie stanowi on wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1112/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze na bezczynność organu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż logiczne było, że wnioskodawca we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. wnosił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wypłaty odszkodowań, jednakże we wniosku nie zostało to wprost wskazane. Podkreślenia wymaga, że to wnioskodawca powinien określić we wniosku, czego dokładnie dotyczy jego żądanie, udostępnienia jakiej informacji żąda. Podmiot zobowiązany ocenia wówczas, czy żądana informacja stanowi informację publiczną (prostą lub przetworzoną) i podejmuje działania przewidziane u.d.i.p. Organ nie ma obowiązku domyślania się jakich konkretnie informacji wniosek dotyczy, nie ma też obowiązku dopytywania wnioskodawcy, czego konkretnie żąda. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie służy doprecyzowywaniu wniosku o udostępnienie do informacji publicznej. Zasadnie natomiast pełnomocnik skarżącego w piśmie do Sądu z dnia [...] marca 2017 r. podniósł, iż błędne jest twierdzenie organu, że w sprawach kwestionowania przed sądem administracyjnym bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zachodzi konieczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący nie ma obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.