II SAB/Wa 629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Szef Agencji Wywiadu dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Szefa Agencji Wywiadu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Agencji Wywiadu na rzecz K. R. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. K. R. (zwany dalej "Skarżącym") wystąpił [...] sierpnia 2021r., drogą elektroniczną (za pośrednictwem platformy e-PUAP) z wnioskiem do Szefa Agencji Wywiadu (zwany dalej "Szefem AW") o udostępnienie informacji publicznej, w celach prasowych przez wskazanie wysokości wynagrodzenia Dyrektora Departamentu [...] za ostatni miesiąc oraz informacji na temat kierunków studiów przez niego ukończonych wraz ze wskazaniem nazwy szkoły wyższej. 2. Szef Agencji Wywiadu w odpowiedzi z [...] sierpnia 2021r. poinformował Skarżącego, że Agencja Wywiadu nie podaje do publicznej wiadomości szczegółów dotyczących spraw kadrowych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. 3. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. D. R., w piśmie z [...] września 2021r. (data wpływu do organu [...] września 2021r.) wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa AW w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") poprzez uznanie, że nie jest zobowiązany realizować prawa do informacji publicznej wobec obywateli. Skarżący wniósł m.in. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Szef AW, mimo ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie udzielił informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w związku z czym popadł w stan bezczynności. Wnioskowane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. i orzecznictwem Sądów administracyjnych. "Informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji)" (wyroki WSA w: Olsztynie z 5 marca 2020r. sygn. akt II SAB/Ol 101/19, Lublinie z 27 maja 2021r. sygn. akt II SAB/Lu 29/21). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że informacje o kierunku studiów ukończonych przez osoby sprawujące funkcje publiczne, odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej (wyroki WSA w: Warszawie z 13 listopada 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 739/15; Krakowie z 8 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1349/16; w Gdańsku z 21 sierpień 2018r. sygn. akt II SAB/Gd 56/18). Skoro Dyrektor Departamentu [...] zajmuje kierownicze stanowisko w instytucji państwowej, jest funkcjonariuszem publicznym. 5. Szef AW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w wyniku ww. skargi na bezczynność, dokonał autokontroli i [...] września 2021r. wydał decyzję nr [...] w sprawie objętej wnioskiem Skarżącego. Decyzję doręczono Skarżącemu w formie elektronicznej [...] września 2021r. 6. Szef AW pismem z [...] lutego 2022r., w wykonaniu wezwania Sądu, nadesłał ww. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skargę należało uwzględnić. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność Prezesa IPN w związku z wnioskiem Skarżącego o udzielenie, na podstawie u.d.i.p., informacji, w celach prasowych, przez wskazanie wysokości wynagrodzenia Dyrektora Departamentu [...] za ostatni miesiąc oraz informacji na temat kierunków studiów przez niego ukończonych wraz ze wskazaniem nazwy szkoły wyższe. Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy podmiot, do którego Skarżący wystąpił z wnioskiem był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, jak również, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie ww. kwestii umożliwia dalsze procedowanie w sprawie. Sąd w związku z tym wskazuje, że Szef AW był zobowiązany do udzielenia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, z uwagi na treść powołanego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd zauważa również, że żądane przez Skarżącego dokumenty były w posiadaniu Szefa AW, więc zaszła przesłanka z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Skoro w sprawie miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej – u.d.i.p., należało uznać skargę za dopuszczalną, co umożliwiało Sądowi przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni i w terminie, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w przepisach u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. 5. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdził, że Szef AW pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Skarżącego skargi do WSA w Warszawie. Bezczynność ta ustała już po wniesieniu skargi i nie istniała w dniu wydawania przez Sąd rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje, że Szef AW, jak wynika z akt sądowych sprawy (k. 22, 54-57), mając na względzie wniosek Skarżącego z [...] sierpnia 2021r. wydał decyzję 14 września 2021r. nr 140, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej, powołując w podstawie prawej m.in. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że skoro stan bezczynności ustał już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasadne było wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zdaniem Sądu brak było natomiast podstaw do zobowiązania Szefa AW, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wyjaśnić bowiem należy, że jakkolwiek Sąd bada bezczynność organu na dzień wniesienia skargi, a ta istniała w tej dacie, tym niemniej Szefa AW, na dzień [...] września 2021r. – kiedy doręczono Skarżącemu ww. decyzję odmowną, wydaną [...] września 2021r., nie pozostawał już w bezczynności w związku z ww. wnioskiem Skarżącego z [...] sierpnia 2021r. Sąd stwierdza, że jakkolwiek późniejsze, niż wniesiona skarga, rozpatrzenie wniosku Skarżącego nie sanuje bezczynności Szefa AW, istniejącej w chwili wniesienia skargi, tym niemniej nie uzasadnia zobowiązania Szefa AW do rozpatrzenia wniosku, bo miało to już miejsce, choć po terminie. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność Szefa AW nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim sentencji wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, gdyż Szef AW, po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie wydał ww. decyzję, choć z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji) orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego, wpis był stały i wynosił 100 zł. 6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie ww. przepisów, orzekł, jak w sentencji.