II SAB/Wa 63/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W.M. na przewlekłość postępowania Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przewlekłości postępowania w rozpoznaniu sprawy dotyczącej utraty statusu bezrobotnego oddala skargę. Pan W. M. (dalej: skarżący, strona) został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu [...].11.2012 r. W ramach prowadzonych działań aktywizacyjnych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482) w dniu 17.04.2019 r. otrzymał skierowanie do pracy do firmy [...] Sp z.o.o. W skierowaniu do pracy określono między innymi rodzaj proponowanej pracy i termin rozliczenia skierowania w Urzędzie Pracy. W dniu [...].04.2019 r. skarżący stawił się w Urzędzie Pracy [...] i złożył wyjaśnienia. Następnie przedstawił skierowanie do pracy z uzupełnioną adnotacją pracodawcy, z treści której wynika, że bezrobotny "odmówił przyjęcia zatrudnienia z powodu braku możliwości przebywania w pracy 8 godzin jednozmianowo z powodu opieki nad chorą mamą". Następnie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].05.2019 r. nr [...] skarżący został pozbawiony statusu bezrobotnego z dniem [...].04.2019 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Od powyższej decyzji skarżący w dniu [...].06.2019 r. wniósł odwołanie, które wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Wojewody [...]. W dniu [...] lipca 2019 r. Wojewoda zwrócił się do organu o nadesłanie potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...].05.2019 r. przez skarżącego. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do [...] sierpnia 2019 r. z uwagi na konieczność ustalenia daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...].05.2019 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2019 r. nr [...]. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...].09.2019 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie, tj. wyjaśnienia czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wobec strony sankcji przewidzianej w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. do pozbawienia statusu bezrobotnego z dniem [...].04.2019 r., na okres 120 dni z powodu pierwszej nieuzasadnionej odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w decyzji, wyjaśnienia wymagały kwestie: - zgłoszonych przez stronę w toku postępowania rozbieżności pomiędzy określonymi przez pracodawcę w ofercie pracy warunkami pracy na stanowisku "robotnika gospodarczego", w odniesieniu do rodzaju i zakresu prac mających stanowić przedmiot umowy, z którymi strona zapoznała się w Urzędzie Pracy [...] i zaakceptowała poprzez przyjęcie skierowania do pracy w [...] Sp. z o.o., a warunkami pracy zaprezentowanymi stronie przez pracodawcę podczas spotkania w sprawie pracy w dniu [...].04.2019 r. - braku podpisu pracodawcy pod adnotacją sporządzoną w dniu [...].04.2019 r. na wydruku formularza skierowania do pracy w rubryce (pkt 20) "kandydat odmówił przyjęcia zatrudnienia z powodu" o treści cyt. "nie może przebywać w pracy 8 godzin jednozmianowo, ponieważ opiekuje się chorą matką", przez co nie można ustalić, kto w dniu [...].04.2019 r. przeprowadził ze Stroną rozmowę w sprawie pracy i wpisał na formularzu skierowania do pracy adnotację o przyczynach odmowy jej przyjęcia, opatrując formularz jedynie w pieczęć pracodawcy, bez podpisu osoby, która w/w adnotację sporządziła. W związku z powyższym pismem z dnia [...].09.2019 r. znak [...] Prezydent [...] zwrócił się do pracodawcy firmy [...] Sp. z.o.o. o wyjaśnienia w ww. zakresie. Pismo zostało również przekazane do wiadomości Panu M. i zostało doręczone skarżącemu w dniu [...].10.2019 r. Z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź ze strony pracodawcy termin na rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej został przedłużony zgodnie z art. 35 § 3 i art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego maksymalnie do dnia [...].11.2019 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...].10.2019 r. znak [...]Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 65 § 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przekazało Prezydentowi [...] pismo skarżącego zatytułowane "Drugie ponaglenie". W związku z powyższym Prezydent [...] przekazał Wojewodzie [...] ww. ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...].11.2019 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał, że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w zakresie prowadzonego postępowania. W toku prowadzonego postępowania, pracodawca [...]Sp. z o.o. nie przesłał żadnych wyjaśnień w sprawie, jak również nie zwrócił uzupełnionego o podpis odpisu skierowania, co oznacza, że w wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego nie udało się ustalić wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które miałyby istotny wpływ dla oceny, czy na dzień [...].04.2019 r. zachodziły podstawy do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego w trybie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. z powodu pierwszej nieuzasadnionej odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Z uwagi na powyższe Prezydent [...] decyzją z dnia [...].11.2019 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie pozbawienia statusu bezrobotnego z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].11.2019 r. nr [...]. W dniu [...].01.2020 r. do Prezydenta [...] wpłynęła skarga W. M. kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].04.2019 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji pracy, co zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, z późn. zm.) skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnego na okres 120 dni. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie opisanej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].05.2019 r. nr [...]. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa odpowiedniej sumy pieniężnej w przedziale od 2.000 zł do 20.000 zł, a także domagał się zawarcia w uzasadnieniu wyroku sądowej oceny argumentów i użytych przez urzędy w pismach stwierdzających brak ich bezczynności i brak przewlekania postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując na jego przewlekłe prowadzenie. Podkreślił, że nie żądał w odwołaniu przywrócenia statusu osoby bezrobotnej. Wskazał, że jest rozczarowany postawą Urzędu Pracy wobec nieuczciwego pracodawcy, u którego miał podjąć zatrudnienie. W jego ocenie Urząd winien znaleźć mu inne zatrudnienie, a sprawę można było załatwić z pracodawcą telefonicznie. Podkreślił, że organy w sposób niepełny przedstawiły stan faktyczny sprawy nie wskazując na rodzaj pracy jaką w miejsce pracy dozorcy mu zaproponowano tj. pracy przy myciu wagonów. Wyjaśnił, że odmówił pracy przy myciu wagonów, gdyż kolidowało to z jego obowiązkami wobec matki. Podkreślił, że domagał się sprostowania stanu faktycznego przez Urząd Pracy oraz przeprosin od Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący wnosząc o stwierdzenie przez Sąd "przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie opisanej decyzją z dnia [...] maja 2019 r." nie wskazał na czym owa przewlekłość i opieszałość organu polega. W skardze skarżący opisuje jedynie szczegółowo przebieg uzyskania skierowania do pracy, wizytę u przyszłego pracodawcy i w urzędzie. O przewlekłości można mówić wtedy tylko, gdy postępowanie administracyjne ciągnie się ponad miarę, za długo, powolnie, opieszale, nieefektywnie. Zdaniem organu o przewlekłości w prowadzonym postępowaniu dot. skarżącego nie można mówić, bowiem organ wykonywał czynności dowodowe niezbędne w sprawie, w sposób efektywny, z zachowaniem terminów określonych w art. 35 kpa bez rozwlekłości i długotrwałości. Przedłużenie przez organ w październiku 2019 r. postępowania nie wynikało z opieszałości organu ani z błędnych decyzji procesowych, a podyktowane było koniecznością wykonania czynności dowodowych koniecznych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Czynności te zlecone do wykonania przez organ II instancji z pewnością nie miały charakteru pozornego, a służyły jedynie wyjaśnieniu i zakończeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga okazała się niezasadna i dlatego podlega oddaleniu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ w przedmiocie opisanym w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. tj pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego z dniem [...].04.2019 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Tak więc poza oceną Sądu pozostaje kwestia ustalenia przebiegu wizyty skarżącego u niedoszłego pracodawcy w dniu [...] kwietnia 2017 r. W niniejszej sprawie Sąd jedynie bada czy postępowanie nie trwało zbyt długo. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie pozbawienia statusu bezrobotnego. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a., skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierował w dniu [...] października 2019 r. do organu wyższego stopnia ponaglenie. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyjaśnić trzeba, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje na to, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Szczegółowy przebieg niniejszego postępowania został przedstawiony w części historycznej uzasadnienia w związku z powyższym jedynie dla przypomnienia Sąd wskazuje, że kwestionowana przez skarżącego decyzja o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej została wydana przez Prezydenta [...] w dniu [...].05.2019 r. Od powyższej decyzji skarżący w dniu [...].06.2019 r. wniósł odwołanie. Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do [...] sierpnia 2019 r. Decyzją z dnia [...].08.2019 r. nr [...]. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nakazując poszerzenie postępowania dowodowego. Akta zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...].09.2019 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...]11.2019 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie pozbawienia statusu bezrobotnego z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Analizując czynności podejmowane w sprawie Sąd wykazuje, że organy obu instancji nie działały w sposób przewlekły. Podejmowały bowiem czynności w możliwie krótkich terminach. Ponadto, jeżeli nawet po zwrocie akt od Wojewody do Prezydenta [...], co nastąpiło w dniu [...].09.2019 r. występowała dwumiesięczna przerwa do wydania decyzji z [...] listopada 2019 r. była ona uzasadniona gromadzeniem dodatkowego materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody, którymi to wskazaniami organ I instancji był związany. Tak więc trudno mówić, że była to przerwa nieuzasadniona, gdyż w tym czasie organ podejmował merytoryczne czynności. W ocenie Sądu procesu tego nie można było ograniczyć, gdyż zmierzał on do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły, gdyż od wydania pierwszej decyzji w sprawie [...] maja 2019 r. do powtórnego rozpoznania sprawy przez organ I instancji upłynęło jedynie 6 miesięcy. Sąd nie przyznał również skarżącemu od organu żądanej sumy pieniężnej, gdyż jak wyżej wskazano w niniejszym postępowaniu nie dopatrzył się przewlekłości. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.