II SAB/Wa 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku M. S. o przyznanie dodatku mieszkaniowego w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa M. S. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Wniosek ten został sporządzony na formularzu zgodnym z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., poz. 1817; zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Do wniosku załączył m. in. deklarację o wysokości dochodów według wzoru ustalonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia, a także oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdziwych danych lub zatajenie prawdy. Pismami z dnia [...] czerwca 2018 r. Naczelnik Wydziału [...] (zwany dalej: "Naczelnikiem Wydziału") wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] (zwanego dalej: "OPS") oraz do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "ZUS") z wnioskami o udostępnienie danych osobowych poprzez podanie wysokości świadczenia rentowego brutto należnego Skarżącemu. W odpowiedzi, OSP poinformował w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., iż nie posiada uprawnień do udostępniania informacji na temat sytuacji materialnej Skarżącego, zaś ZUS nadesłał pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym wskazał brak podstawy prawnej do udzielenia informacji o danych zgromadzonych na kontach ubezpieczonych. Naczelnik Wydziału ponowił swój wniosek do ZUS w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., zaś ZUS ponownie odmówił udostępnienia żądanych informacji pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Naczelnik Wydziału wezwał Skarżącego – na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – do usunięcia braków we wniosku poprzez udzielenie informacji: "czy Pana sytuacja rentowa nie uległa zmianie i zgodnie z wcześniejszymi informacjami uzyskanymi z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma Pan ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 października 1998 r., ale wobec odmowy odbioru przekazywanych świadczeń, wypłata świadczenia rentowego od dnia 1 lipca 2003 r. nie jest realizowana (nie odbiera Pan przyznanego świadczenia rentowego)". W wezwaniu wskazano jednocześnie, iż Skarżący winien się stawić osobiście w siedzibie urzędu – w celu wyjaśnienia wysokości dochodów wraz z decyzjami przyznającymi świadczenie rentowe z ZUS za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2018 r., zaś w przypadku nieusunięcia braków w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, wniosek pozostanie bez rozpoznania. Wezwanie to zostało przesłane na wskazany przez Skarżącego we wniosku adres do korespondencji, jednakże przesyłka obejmująca wezwanie została zwrócona jako niepodjęta w terminie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydent [...] pozostawił bez rozpoznania wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie braku wymaganych dokumentów. Skarżący wystąpił z ponagleniem z dnia [...] września 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej: "SKO") ponosząc, iż nie otrzymał wezwania z dnia [...] lipca 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. o numerze [...], SKO stwierdziło, że Prezydent [...] nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w toku postępowania organ napotkał bariery w uzyskaniu danych o dochodach wnioskodawcy, co spowodowało konieczność wystąpienia do Skarżącego z wezwaniem do udzielenia informacji o jego sytuacji rentowej. Zdaniem SKO, wezwanie to zostało w sposób prawidłowy uznane za doręczone Skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 27 lipca 2018 r. W konsekwencji, wobec nieuzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, Prezydent [...] był zobowiązany do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Oznacza to zatem, iż organ ten nie pozostaje w bezczynności. W skardze z dnia 10 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił Prezydentowi [...] bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący podniósł, iż nie otrzymał żadnego wezwania od organu, nie pozostawiono mu również w skrzynce pocztowej zawiadomienia o skierowanej do niego korespondencji listowej. Dodał przy tym, iż w okresie tym nie wyjeżdżał z W. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, co potwierdza postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była bezczynność Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Skarżący wystąpił do organu z wnioskiem, który został sporządzony na prawidłowym formularzu (zgodnym z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia), jak również załączył do niego wymagane prawem załączniki, w tym deklarację o wysokości dochodów (według wzoru ustalonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia). Wniosek ten bezsprzecznie wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2018 r., co potwierdza umieszczona na nim pieczęć ze wskazaną datą wpływu. Tymczasem Naczelnik Wydziału uznał, że wniosek Skarżącego dotknięty był brakami, gdyż nie złożył on w deklaracji o wysokości dochodów oświadczenia o tym, czy jest uprawniony do pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Jak można wnioskować z pism kierowanych do OPS oraz ZUS, urzędnicy posiadali bowiem wiedzę, że Skarżącemu przysługuje od 1 października 1998 r. prawo do świadczenia rentowego, jednakże nie jest ono przez niego realizowane z powodu odmowy pobierania tego świadczenia, co nie zostało wykazane przez Skarżącego w deklaracji. Okoliczności te spowodowały sporządzenie i wystosowanie do Skarżącego wezwania z dnia [...] lipca 2018 r. – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia braków we wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Przedmiotowe wezwanie nie zostało przez Skarżącego podjęte i powróciło z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie", co spowodowało uznanie jego doręczenia w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.). Następnie organ uznał, że zakreślony Skarżącemu w wezwaniu termin 7 dni upłynął bezskutecznie, co doprowadziło do poinformowania Skarżącego – pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. – o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności przypomnieć zatem trzeba, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13, pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W uchwale tej wyjaśniono także, iż od czynności takiej nie przysługuje żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia regulowanych w k.p.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pismo takie nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem. Ponadto przesądzono w niej, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, stwierdzić należało, iż Skarżący w sposób uprawniony skorzystał z możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, zaś do Sądu należało w pierwszej kolejności ustalenie tego, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do skorzystania przez Prezydenta [...] z trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Zbadanie bowiem tego, czy organ dopuścił się bezczynności pomimo wystosowania wezwania w omawianym trybie, wymaga dokonania oceny zasadności takiego wezwania w świetle przepisów prawa. Regulacje zawarte w art. 64 k.p.a. mają następujące brzmienie: "(§ 1) Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. (§ 2) Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Przywołane regulacje pozostają w korelacji z przepisami art. 63 § 2 – 3a k.p.a., które wskazują wymogi podania, jakim przykładowo jest wniosek o wszczęcie postępowania, o charakterze formalnym. Wymagają one mianowicie, aby podanie zawierało wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis osoby je wnoszącej. Tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. może więc dotyczyć np. kwestii niepodpisania podania, podpisania podania niezgodnie ze sposobem reprezentacji bądź bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej podanie do reprezentowania, czy też braku pełnomocnictwa w przypadku, gdy podanie składa pełnomocnik. Dodatkowe wymagania dotyczą podania wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. Inne wymogi mogą z kolei wynikać jeszcze z przepisów szczególnych i mogą one dotyczyć obowiązku załączenia do podania wymaganych tymi przepisami załączników, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie może jednak budzić wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu dalszego biegu. Nie odnosi się on natomiast do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy też prawnego sprawy. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej, gdzie podnosi się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym trybie nie mogą więc podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1996 r. o sygn. akt II SA 1473/94; z 12 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 869/05; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, opubl. WK 2019, Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WK 2015). Jak podnosi Piotr Marek Przybysz, organ nie może na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań (które nie mają charakteru formalnego), nawet jeżeli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości przymuszenia autora podania do wskazania w piśmie takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (Komentarz aktualizowany do art. 64 k.p.a., opubl. LEX). Dokując zatem kontroli działania organu po złożeniu przez Skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, Sąd doszedł do przekonania, iż nie było ono zgodne z prawem. Przede wszystkim nie można było podzielić stanowiska organu, że wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. był obarczony takimi brakami, które uprawniały organ do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Jak to już wskazano, wniosek został złożony na odpowiednim formularzu wraz z wymaganymi prawem załącznikami i nie zawierał braków formalnych. Wystosowując wezwanie z dnia [...] lipca 2018 r. organ zmierzał natomiast do pozyskania wiadomości niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, o czym dobitnie świadczy stwierdzenie zawarte w informacji z dnia [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z którym, pozostawienie wniosku bez rozpoznania spowodowane było brakiem możliwości prawidłowej oceny merytorycznej wniosku. Również lektura samego wezwania prowadzi do wniosku, że dotyczyło ono w istocie kwestii, które nie miały formalnego charakteru, a zatem decydujących o możliwości nadania wnioskowi strony biegu prawnego. Odnosiły się one bowiem ewidentnie do elementów ważnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wkraczały w fazę merytoryczną rozpatrzenia wniosku. Wskazać nadto należy, iż okoliczność posiadania przez organ wiedzy, w świetle której, oświadczenia złożone przez Skarżącego w deklaracji sporządzonej zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, nie były zgodne ze stanem rzeczywistym, nie oznacza, że wniosek Skarżącego dotknięty był brakami formalnymi. Zauważyć bowiem należy, że w deklaracji tej Skarżący oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej, że w okresie od marca do kwietnia 2018 r. jego dochody wynosiły 1.080 zł z tytułu pracy dorywczej (360 zł) oraz pomocy osób trzecich (720 zł). Potwierdzało to zdaniem Sądu, że Skarżący w ostatnich trzech miesiącach przed złożeniem wniosku nie pobierał należnego mu świadczenia rentowego. Okoliczność ta nie może być natomiast utożsamiana z faktem, że Skarżącemu w istocie przysługiwało prawo do renty, którego nie realizował. W konsekwencji wnioskowi takiemu można było nadać bieg, zaś ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do jego załatwienia – w szczególności w zakresie samego uprawnienia Skarżącego do świadczenia rentowego i jego wysokości – wymagało przeprowadzenia postępowania w oparciu o właściwe regulacje ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy, w razie wątpliwości można zażądać od wnioskodawcy oświadczenia o stanie majątkowym. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, iż w przepisie tym przewidziano, że odmowa złożenia takiego oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, a więc rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zaś do formalnego pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.). Niejako na marginesie wskazać wypada, iż wiedzę o przyznanym Skarżącemu uprawnieniu do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 października 1998 r., którą organ posiadał z urzędu, potwierdzoną zresztą znajdującym się w aktach sprawy pismem ZUS z dnia [...] grudnia 2016 r., jak również wskazanym przez organ wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 2368/11, można było uznać w ramach niniejszego postępowania za fakt notoryjny. Fakt notoryjny ze swej istoty nie wymaga udowodnienia, choć powołanie się na taki fakt nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwnego. Kwestią wymagającą ustalenia pozostawała natomiast wysokość średniego miesięcznego dochodu z tego tytułu, mając przy tym na uwadze, iż z ostatniej informacji ZUS wynikało, że Skarżącemu przysługuje uprawnienie do renty w kwocie minimalnej. W konsekwencji Sąd uznał, iż Prezydent [...] wykorzystując możliwość przewidzianą w art. 64 § 2 k.p.a., jednak czyniąc to w sposób nieuzasadniony, dopuścił się de facto bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł również inną, samoistną przesłankę do stwierdzenia bezczynności organu w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż w aktach administracyjnych – na k. 30 – znajduje się zwrócona przesyłka listowa obejmująca wezwanie z dnia 11 lipca 2018 r. Na kopercie tej widnieją następujące adnotacje operatora pocztowego: "Mieszkanie zamknięte, 13 lipiec 2018" oraz "ZWROT nie podjęto w terminie". Przy tej ostatniej adnotacji przystawiono stempel pocztowy z datą 30 lipca 2018 r. Stwierdzić zatem należało, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez SKO w uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., nie można było uznać, że "powtórne awizo" miało miejsce "23 lipca 2018 r.", a tym samym by można było przyjąć, że wezwanie zostało prawidłowo doręczone Skarżącemu w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Brak jest bowiem potwierdzenia, by powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.), zostało dokonane, co prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, że wezwanie to nie mogło być uznane za doręczone w trybie zastępczym. Tym samym zasadną staje się argumentacja Skarżącego, iż nie otrzymał on zawiadomienia o przesyłce obejmującej wezwanie z dnia [...] lipca 2018 r., co najmniej w zakresie powtórnego zawiadomienia. Z bezczynnością organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wobec tego, iż wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie został załatwiony w sposób zgodny z prawem, Sąd obowiązany był stwierdzić, iż Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w jego rozpatrzeniu. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku Skarżącego, aczkolwiek naganne, nie było spowodowane złą wolą organu, lecz zastosowaniem niewłaściwego trybu, który zresztą został zaaprobowany przez organ wyższego stopnia. W tej sytuacji Prezydent [...] pozostawał w przekonaniu, iż postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącego zostało prawidłowo zakończone i nie ciążą już na nim żadne prawem przewidziane obowiązki. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.