II SAB/Wa 640/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Stanisław Marek Pietras, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 22 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Wnioskiem z 22 lutego 2016 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie [...] (dalej jako skarżący) wystąpiło do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę (nagrody) oraz wysokości tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji, o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta S. pismem z [...] marca 2016 r. poinformował skarżącego, że w 2015 r. nagrody otrzymało 254 pracowników na łączną kwotę 545 617, 36 zł. Organ wskazał także, że nagrody zostały przyznane za różne osiągnięcia zawodowe, takie jak: wzorowe wypełnianie obowiązków, wywiązywanie się ze wszystkich powierzonych zadań, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości, zaangażowanie, realizowanie dodatkowych zadań nie wynikających z zakresu obowiązków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie zarzuciło Prezydentowi Miasta S. naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 1764), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", poprzez niepełne udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 22 lutego 2016 r. w określonym terminie, - art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie zbyt szerokiego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z 22 lutego 2016 r. oraz o stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żądane przez niego informacje w całości stanowią informację publiczną. Podstawę do przyznania nagród stanowi art. 105 ustawy - Kodeks pracy, zgodnie z którym pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu, mogą być przyznawane nagrody i wyróżnienia. Odpis zawiadomienia o przyznaniu nagrody lub wyróżnienia składa się do akt osobowych pracownika. Ponadto przepis ten - w odniesieniu do pracowników samorządowych - doprecyzowano w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, wskazującym, że pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę. Skarżący wskazał, że w aktach osobowych, prowadzonych na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika, przechowuje się odpis zawiadomienia o przyznaniu nagrody. Natomiast zgodnie z § 27 i § 53 instrukcji kancelaryjnej, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, w związku z § 4 tego rozporządzenia, dla klasy z wykazu akt "2160 Nagrody, podziękowania, listy gratulacyjne" powinien być prowadzony spis spraw, grupujący osoby, którym przyznano nagrody bez potrzeby przeprowadzania dodatkowej analizy. Zdaniem skarżącego nadinterpretacja organu w zakresie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prowadzić może do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Co więcej w przypadku korzystania przez organ z systemu teleinformatycznego do zarządzania płacami lub kadrami, powinna zostać przeanalizowana możliwość prostego wygenerowania z niego tego typu danych i dążenia do udostępnienia informacji. Rolę jawności finansów publicznych podkreśla bowiem art. 33 ustawy o finansach publicznych, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią narzędzie realizacji kontroli społecznej. Skarżący wskazał także, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany w całości. Organ nie udostępnił informacji o imionach, nazwiskach, wysokości i uzasadnieniu przyznania poszczególnych nagród. Nie powiadomił o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, nie wydał decyzji odmownej oraz nie poinformował o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi w pozostałej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że udzielił odpowiedzi wnioskodawcy w ustawowo przewidzianym terminie i w związku z tym nie był bezczynny, choć udzielona odpowiedź, jak wynika ze złożonej skargi, nie usatysfakcjonowała skarżącego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że niepodanie imion i nazwisk nagrodzonych pracowników spowodowane było brakiem uznania przedmiotowej informacji za informację publiczną i w konsekwencji nieudostępnieniem jej w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji organ nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Mimo tego udzielił informacji podając liczbę pracowników, tożsamą z liczbą etatów, oraz kwotę przyznanych nagród. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi, uczynił bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z 22 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjaśnić również należy, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego uznać należy, że Prezydent Miasta S. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). We wniosku z 22 lutego 2016 r. skarżący domagał się udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę (nagrody) oraz wysokości tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji, o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już bowiem wskazano wyżej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a zatem również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Ze środków tych pochodzą m. in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, a także czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowią także informacje o zastosowanych kryteriach przyznawania nagród pracownikom, albowiem jest to informacja o sposobie dysponowania środkami publicznymi. Dodatkowo zauważyć można, że pogląd, zgodnie z którym wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną utrwalony jest również w orzecznictwie organów administracji publicznej. Tytułem przykładu można tu wymienić wyroki, w których wojewódzkie sądy administracyjne rozpatrywały skargi na decyzje o odmowę udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej: wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, WSA w Szczecinie z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1004/16 oraz wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 808/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną organ obowiązany był do realizacji jego wniosku. W piśmie z 4 marca 2016 r. udostępniono natomiast stronie skarżącej wyłącznie informację o ilości pracowników, którzy otrzymali w 2015 r. nagrody oraz o łącznej kwocie przyznanych nagród. Wskazano również w sposób ogólny za jakiego rodzaju osiągniecia zawodowe nagrody te są przyznawane. Stwierdzić zatem należy, że organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z 22 lutego 2016 r. Nie czyniąc tego organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie zawarte w pkt 1 wyroku. Organ zobowiązany bowiem był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., po wcześniejszej ocenie, czy udostępnienie tych informacji podlega ograniczeniu w oparciu o art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., a jeśli tak to w jakim zakresie, albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W przypadku zaś uznania, że informacja ta stanowi informację przetworzoną przed jej udostępnieniem organ winien wezwać skarżącego, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego jej udostępnienie. Jednocześnie Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek skarżącego z 22 lutego 2016 r. w momencie orzekania przez Sąd nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie była jednak wynikiem złej woli organu, lecz wadliwej wykładni i zastosowania obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru kwalifikowanego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.