II SAB/Wa 646/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. N. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. (który wpłynął do organu w dniu 27 czerwca 2019 r.) A. N. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji na temat: 1) ilości skazanych wyrokiem prawomocnym w Polsce po wprowadzeniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 ze zm.), dalej: "k.k.", na karę dożywotniego pozbawienia wolności; 2) ilości skazanych, którzy już nabyli prawo do przedterminowego zwolnienia z kary dożywotniego pozbawienia wolności; 3) jeżeli tacy skazani już nabyli prawo do przedterminowego zwolnienia, ilu skazanych z takiego dobrodziejstwa prawa skorzystało w Polsce; 4) listy imiennej sędziów Sądów Okręgowych Wydziałów Karnych w [...],[...] i [...], którzy byli uprawnieni do orzekania w 2004 r. Skarżący wskazał jednocześnie, iż wnosi o udostępnienie ww. informacji publicznej (nawet jeżeli wymaga ona przetworzenia), w formie pisemnej "do aresztu", w którym przebywa. Następnie, pismem z dnia 29 lipca 2019 r. (data wpływu do organu 22 sierpnia 2019r.), skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił treść złożonego do organu wniosku. Pismem z dnia [...] września 2019 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek przedstawiając: - w zakresie punktu 1: zastawienie tabelaryczne obejmujące poszczególne lata od 1997 do 2018, liczbę orzeczonych kar dożywotniego pozbawienia wolności w rozbiciu na orzeczenia sądu pierwszej instancji i orzeczenia prawomocne; - w zakresie puntu 2: zestawienie tabelaryczne obejmujące liczbę skazanych na karę dożywotniego pozbawienia wolności (stan na dzień 10 lipca 2019 r.) w rozbiciu na orzeczenia sądu pierwszej instancji i orzeczenia nieprawomocne; - w zakresie punktu 3: zestawienie tabelaryczne obejmujące poszczególne lata od 2008 do 2018, liczbę orzeczeń i liczbę warunkowych przedterminowych zwolnień; Organ wskazał jednocześnie, iż według stanu na dzień 10 września 2019 r., 11 skazanych prawomocnym wyrokiem na karę dożywotniego pozbawienia wolności uzyskało uprawnienia do warunkowego przedterminowego zwolnienia. Minister zaznaczył również, iż nie posiada informacji ilu skazanych skorzystało z uprawnienia do warunkowego przedterminowego zwolnienia. W zakresie punktu 4 wniosku Minister podał, iż Ministerstwo Sprawiedliwości nie gromadzi i nie posiada list sędziów orzekających w poszczególnych sądach, w tym w podziale na lata. Zintegrowany System Rachunkowo-Kadrowy, pozwalający na udzielenie odpowiedzi na pytania tego rodzaju, działa dopiero od 2013 r. W związku z powyższym wskazał, jako rzeczowo właściwych do udostępnienia ww. informacji, prezesów poszczególnych sądów, których dotyczy zapytanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazał także, iż na skutek omyłki, odpowiedź na wniosek została wysłana po terminie wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Z kolei w piśmiennictwie podkreśla się, że przesłanką udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisywanych im zadań i kompetencji. W świetle powyższego nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. stanowią informację publiczną. Skarżący wnioskował o udostępnienie mu danych statystycznych odnośnie ilości skazanych na karę dożywotniego pozbawienia wolności, w tym tych, którzy nabyli prawo do warunkowego przedterminowego zwolnienia z kary dożywotniego pozbawienia wolności oraz tych, którzy skorzystali z tego prawa. Ponadto skarżący domagał się udostępnienia mu listy imiennej sędziów Sądów Okręgowych Wydziałów Karnych w [...],[...] i [...], którzy byli uprawnieni do orzekania w 2004 r. Powyższe informacje związane są z przedmiotem działalności (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. f u.d.i.p.) oraz zasadami funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i e u.d.i.p.) działu administracji rządowej "sprawiedliwość" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 945 ze zm.), którego organem kierującym jest Minister Sprawiedliwości. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ww. ustawy dział sprawiedliwość obejmuje sprawy: 1) sądownictwa; 2) prokuratury, notariatu, adwokatury i radców prawnych, w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych; 3) wykonywania kar oraz środków wychowawczych i środka poprawczego orzeczonego przez sądy oraz sprawy pomocy postpenitencjarnej; 4) tłumaczy przysięgłych; 5) nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Z akt sprawy oraz z treści skargi wynika, że na dzień wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r., nie zastosował również trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności względem ww. wniosku. Dopiero w piśmie z dnia [...] września 2019 r. Minister udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek przedstawiając stosowne zestawienia tabelaryczne oraz wyjaśnienia odnośnie punktów 1 - 3 wniosku. W zakresie punktu 4 wniosku organ podał, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Wskazał przy tym, że właściwymi do rozpoznania tej części wniosku są prezesi poszczególnych sądów, których dotyczy zapytanie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że stan bezczynności Ministra ustał do dnia wyrokowania. Organ bowiem udostępnił skarżącemu informację publiczną, będącą w jego posiadaniu, w formie czynności materialno-technicznej (art. 4 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p), zaś odnośnie pozostałej części wniosku organ poinformował skarżącego w formie pisemnej, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, wskazał jednocześnie właściwe podmioty - dysponujące tą informacją. Działanie organu uznać należy zatem za prawidłowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie, skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu niewłaściwego nie może stanowić podstawy do postawienia temu organowi zarzutu bezczynności, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ten podejmie w sprawie czynności wyjaśniające i udzieli odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek na podstawie dokonanych ustaleń (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 stycznia 2005r., sygn. akt II SAB/Ol 53/04, LEX nr 826841). W tym stanie rzeczy Sąd nie miał zatem podstaw do zobowiązania Ministra Sprawiedliwości do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. Mając jednak na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. CBOSA). Analiza okoliczności sprawy nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego, a więc ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Brak realizacji wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. nie wynikał z lekceważenia przez organ obowiązków informacyjnych, czy też z celowego przedłużania postępowania. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, zaniechanie rozpoznania wniosku w ustawowym terminie było skutkiem omyłki. Sąd miał przy tym na względzie okoliczność, że na datę wyrokowania organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Z tych względów Sąd nie stwierdził z urzędu podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.