II SAB/Wa 654/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej J. R. z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej J. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. J. R. (zwana dalej: "Skarżącą") pismem z 26 lipca 2019r. wniosła do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej "KGPSP") o udostępnienie za pośrednictwem EPUAP, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1669, ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), informacji publicznej, w zakresie: 1) opinii i wniosków zespołu powołanego przez KGPSP, po wypadku w [...] z [...] maja 2017r., w którym zginęło dwóch funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej; 2) stanowiska KGPSP w sprawie okoliczności wypadku w [...] z [...] maja 2017 r., w którym zginęło dwóch funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. 2. KGPSP w odpowiedzi z [...] sierpnia 2019r. poinformował Skarżącą, że nie jest możliwe przekazanie wnioskowanych informacji, będących zarówno wnioskami, jak i rekomendacjami zespołów powołanych przez KGPSP, w celu oceny działań gaśniczych podczas pożaru budynku magazynowego, w którym zginęło dwóch strażaków. Żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i są dokumentacją wewnętrzną Państwowej Straży Pożarnej, podlegającej wyłączeniu z zakresu u.d.i.p. 3. Skarżąca 29 sierpnia 2019r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KGPSP, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku z 26 lipca 2019r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, b) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez brak udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w tym przepisie, c) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że wniosła o udostępnienie protokołu spotkania z komisji ekspertów oraz związanych z tą sprawą wniosków i stanowisk wytworzonych przez organ władzy publicznej odpowiedzialnej za zachowanie bezpieczeństwa na terenie kraju. Ww. dokumenty są jej niezbędne do analizy całej sytuacji i uniknięcia w przyszłości tragicznych skutków w postaci śmierci dwójki strażaków. Ww. informacje stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bo dotyczą działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty odnoszące się do takiego podmiotu. 4. KGPSP w odpowiedzi na skargę wskazał, że jest podmiotem zobowiązanym, jako organ władzy publicznej, będący centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, na gruncie u.d.i.p., ale żądane przez Skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej. Dotyczą bowiem dokumentów związanych z kontrolą wewnętrzną dokonaną przez jedną jednostkę w ramach struktury organizacyjnej PSP w innej jednostce PSP, w zakresie wypadku z [...] maja 2017r., w którym zginęło dwóch funkcjonariuszy PSP. O tym, czy dany dokument z kontroli, np. protokół ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. decyduje zawarta w nim informacja. Informacji ta musi mieć charakter, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc dotyczyć sprawy publicznej, której pojęcie w prawnym sensie można utożsamić ze wszystkimi działaniami lub zaniechaniem podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego. Dokumentacja przebiegu i efektów kontroli odnosi się do kontroli zewnętrznej, którą przeprowadza podmiot nienależący do wewnętrznej struktury organizacyjnej kontrolowanej jednostki. Dokumentacja kontroli wewnętrznej nie zawiera stanowisk w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów kodeksu karnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p.) i treści innych wystąpień i ocen organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p. Dokumentacja ta może stanowić, co najwyżej materiał do ewentualnego przyszłego stanowiska, wystąpienia bądź oceny, dokonywanych przez organ władzy publicznej. KGPSP w związku z tym stwierdził, że informacje z ww. wniosku Skarżącej nie mają charakteru informacji publicznej. Kiedy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie są informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępniania informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. Skoro organ to uczynił, nie dopuścił się bezczynności. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga ma uzasadnione podstawy, więc zasługuje na uwzględnienie. 2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. 3. Z akt sprawy nie wynika, że KGPSP, odnosząc się do żądania Skarżącej, nie zaprzeczył, że posiada żądaną informację publiczną. Wyjaśnił jednak, że brak jest podstaw prawnych do jej udostępnienia, gdyż żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż są dokumentacją wewnętrzną. Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom na mocy art. 61 Konstytucji RP, zaś tryb udzielania informacji publicznych określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Co istotne, zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony szeroko - ustawodawca zarysował jedynie granie zakresu przedmiotowego informacji publicznej, przede wszystkim poprzez wskazanie praw przysługujących obywatelom. Zgodnie z normami konstytucyjnymi, wynikającymi z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, realizacją prawa do informacji jest utożsamiana z prawem do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ramy prawne prawa do informacji publicznej zostały ponadto ustalone w u.d.i.p., w której to skonkretyzowano zarówno samo pojęcie "informacji publicznej", jak i określono tryb jej udostępniania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. O ile ustawowa definicja informacji publicznej nie ułatwia wyodrębnienia tych informacji, którym należy przypisać charakter "publicznych", to w oparciu o katalog informacji zawarty w art. 6 u.d.i.p., można wymienić te, które podlegają udostępnieniu, a zatem niewątpliwie należy je zakwalifikować jako informacje publiczne. Ponadto, ze względu na szeroki i niedookreślony zakres rzeczowy pojęcia informacji publicznej, w celu dokonania prawidłowej oceny danej informacji, należy powyższe ustalenia uzupełnić o stanowiska orzecznicze i poglądy prezentowane w doktrynie. W celu skonkretyzowania definicji informacji publicznej, nieuniknione jest sięgnięcia do pojęcia "sprawa publiczna". W oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyjaśnić, że nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". A zatem sprawą publiczną jest działalność m.in. organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1653/15, Lex/el.). Sąd stwierdza ponadto, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przewiduje udostępnienie danych publicznych, w tym treści w postaci dokumentów urzędowych. W prawie europejskim publiczny dostęp do dokumentów stanowi zasadę prawną i możliwość odmowy dostępu do nich jest wyjątkiem, a decyzja odmowna ważna jest jedynie wtedy, gdy oparta jest na jednym z wyjątków przewidzianych w przepisach. W doktrynie podnosi się ponadto, że w przypadku kontroli wewnętrznej, prowadzonej przez wyodrębnioną komórkę należącą do struktury organizacyjnej badanego podmiotu, zarówno informacja o jej zaistnieniu, jak i dokumenty dotyczące jej przebiegu mogą być upublicznione (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Wolters Kluwer, wyd. 3, s. 165-166). W orzecznictwie Sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano też, że o tym czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc dotyczyć sprawy publicznej, której pojęcie w prawnym sensie można utożsamiać ze wszystkimi działaniami lub zaniechaniami podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 7 października 2009r. sygn. akt I OSK 209/09, Lex nr 573260). Warto też podkreślić, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Przyjmuje się ponadto, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy i funkcjonariuszy administracji publicznej. W tym kontekście drugorzędne znaczenie ma to, do kogo dane pismo jest kierowane. Zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszystkich dokumentów zawierających informację publiczną kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego klasyfikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 1744.07, LEX nr 453492). Informacja pochodząca od organu władzy publicznej lub od funkcjonariuszy publicznych powinna być uzewnętrzniona i utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia. Tej kwestii dotyczył wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2010r. sygn. akt II SAB/Bk 34/11 (LEX nr 1086334). Z akt sprawy wynika, że w sprawie było prowadzone postępowanie, w którym wydano dokumenty pochodzące od ww. podmiotów. KGPSP powołał bowiem zespoły, które opracowały: analizę zdarzenia - w grudniu 2017r. oraz raport dotyczący przyczyn powstania pożaru z [...] czerwca 2017r. Skarżąca wnosiła natomiast o udostępnienie m.in. opinii i wniosków zespołu powołanego przez KGPSP, po wypadku w [...] z [...] maja 2017r., w którym zginęło dwóch funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Możliwe było zatem, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. upublicznienie wniosków, które wynikały z analizy sporządzonej w grudniu 2017r. z ww. zdarzenia oraz wniosków zawartych w ww. raporcie z [...] czerwca 2017r. Stanowiły one bowiem informację o istnieniu kontroli wiążącej się z ww. zdarzeniem, jak również wskazywały na przebieg kontroli. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy w ocenie KGPSP żądana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona, organ powinien, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - wydać decyzję administracyjną. Sąd wskazuje ponadto, że KGPSP nie wskazał ponadto Skarżącej w skierowanym do niej piśmie z [...] sierpnia 2019r., że nie wyraził stanowiska w sprawie okoliczności wypadku w [...] z [...] maja 2017r., w którym zginęło dwóch funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Tym samym w tym zakresie również pozostawał w bezczynności, gdyż, o czym mowa wyżej, z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy i funkcjonariuszy administracji publicznej. Z tych względów stwierdzić należało, że KGPSP dopuścił się bezczynności. Skoro bowiem żądana informacja publiczna, będąca w posiadaniu organu, nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w sprawie, a jednocześnie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (brak jakichkolwiek informacji we wskazanym zakresie ze strony KGPSP, którego bezczynność jest przedmiotem skargi), Sąd zobowiązał KGPSP do rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018r., poz.1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Sąd, stosownie bowiem do ww. przepisu, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Sąd stwierdza ponadto, że na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. był zobowiązany wskazać czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne nie wskazywały, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie Komendant w niewłaściwej formie udzielił odpowiedzi na część z postawionych przez Skarżącego pytań – w piśmie, a nie w decyzji, ale uczynił to z zachowaniem 14-dniowego terminu. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. 4. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych (punkt trzeci) wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.