II SAB/Wa 657/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. T. na bezczynność Dyrektora Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o skreśleniu z listy uczniów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. H. T. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez matkę B. T. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi w [...] (dalej: "Dyrektor", "organ"). Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 68 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji skreślania ucznia z listy uczniów prywatnego liceum i że wystarczające jest rozwiązanie umowy cywilnoprawnej, w sytuacji gdy przepis ten stosuje się zarówno w stosunku do liceów publicznych, jak i prywatnych, - art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nich odpowiednio zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło między innymi do odebrania mi praw przysługujących stronie postępowania, zgodnie z przepisami k.p.a., - art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, czy zaistniały przesłanki wymienione w statucie szkoły do skreślenia skarżącego z listy uczniów, czy też brak zasięgnięcia opinii samorządu uczniowskiego, co mogło doprowadzić do sytuacji, w której nie było podstaw prawnych do skreślenia skarżącego z listy uczniów, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia możliwości odniesienia się do zebranego materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków, Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie skreślenia go z listy uczniów, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2019 r. jego matka zawarła umowę z W. M. reprezentującym spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (organem prowadzącym Dwujęzycznego Liceum Ogólnokształcącego w [...]) o kształcenie go do dnia ukończenia liceum. Skarżący wyjaśnił, że jego matka w dniu [...] marca 2021 r. otrzymała od Dyrektora pismo, z wyznaczonym na dzień [...] kwietnia 2021 r. terminem spotkania w celu omówienia postępów w nauce skarżącego oraz wyników zimowej sesji egzaminacyjnej. Spotkanie miało się odbyć stacjonarnie w Siedzibie Dwujęzycznego Liceum Ogólnokształcącego. Jednocześnie, w piśmie tym Dyrektor wskazał, że niestawienie się na spotkanie może skutkować wypowiedzeniem umowy i skreśleniem skarżącego z listy uczniów. W związku z pandemią, spotkanie miało mieć formę on-line. W wyznaczonym dniu z przyczyn technicznych leżących po stronie szkoły (nie zadziałał link do spotkania, o czym pełnomocnik skarżącego poinformowała wychowawcę klasy oraz Dyrektora) spotkanie się nie odbyło. Po bezskutecznej próbie nawiązania połączenia, ze strony szkoły nie wyszła propozycja drugiego terminu spotkania i w dniu [...] kwietnia 2021 r. została wypowiedziana umowa o kształcenie skarżącego w Niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym z Oddziałami Dwujęzycznymi w [...] (dalej: "Liceum"). Skarżącego wskazał, że jego matka, w dniu [...] czerwca 2021 r., wysłała pismo do Dyrektora informując, że działanie organu narusza przepisy prawa i proponując jednocześnie polubowne załatwienie sprawy. Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi. Jednocześnie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy uczniów. Skarżący podał, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. jego matka wysłała ponaglenie. Skarżący zauważył, że w przypadku "uczniów w liceów prywatnych nawiązywana jest podwójna relacja, tj. relacja cywilnoprawna pomiędzy podmiotem prowadzącym szkołę a osobą zawierającą umowę o naukę ucznia, oraz relacja administracyjnoprawna pomiędzy dyrektorem szkoły a uczniem. Zdaniem skarżącego w przypadku skreślenia ucznia z listy uczniów konieczne jest rozwiązanie relacji administracyjnoprawnej, której sposób załatwienia został przedstawiony w art. 68 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem dyrektor szkoły może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły, na podstawie uchwały rady pedagogicznej oraz po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Skarżący stwierdził, że wyżej przedstawione stanowisko jest zgodne z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem i doktryną. Wynika to przede wszystkim z braku równości pomiędzy stronami tej relacji, gdzie występuje stosunek podporządkowania i decyzje dyrektora w stosunku do dziecka mają charakter jednostronny i władczy. Jednocześnie cechy te występują zarówno w stosunku do relacji dziecka i liceum, w przypadku gdy są to placówki publiczne, jak i gdy są one prywatne, stąd też w każdym przypadku jest to relacja administracyjnoprawna. Skarżący stwierdził, że w sprawie nie było prowadzone postępowanie, Zdaniem skarżącego brak przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej odebrało mu możliwość zaprezentowania jego stanowiska i nie pozwoliło na przedstawienie dodatkowych dowodów, czy chociażby na zapoznanie się z przyczyną podjęcia decyzji o usunięciu z Liceum. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga jest bezzasadna, albowiem w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o usunięciu ucznia. Dyrektor wskazał, że w dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego zawarła z organem prowadzącym Liceum - spółką [...] sp. z o.o. umowę o kształceniu ucznia na podstawie, której skarżący uczęszczał do Liceum. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. umowa z dnia [...] lipca 2019 r. została wypowiedziana przez spółkę [...] sp. z o.o. Zgodnie z wypowiedzeniem umowa ulegała rozwiązaniu z dniem [...] sierpnia 2021 r. tj. z końcem roku szkolnego. Dyrektor wskazał, że jeszcze przed zakończeniem trwania umowy o kształcenie skarżącego doręczono zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2021 r, wystawione przez Prywatne Liceum Ogólnokształcące im. [...] w [...], zgodnie z którym skarżący został przyjęty do tej szkoły i realizuje obowiązek nauczania w roku szkolnym 2021/22 od dnia 1 września 2021 r. W ocenie organu w tak ukształtowanym stanie faktycznym brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z listy uczniów Liceum. Stanowisko to, zostało podtrzymane przez [...] Kuratora Oświaty, który postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. uznał, że Dyrektor nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem organu procedura skreślenia ucznia w drodze decyzji przewidziana w art. 68 ust. 2 Prawa oświatowego ma charakter stricte sankcyjny (przepisy dopuszczają zastosowanie tego trybu środka jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w statucie danej szkoły). Skreślenie z listy uczniów ma charakter administracyjnoprawny. W przedmiotowym przypadku doszło natomiast do wypowiedzenia umowy o kształcenie. Umowa ta ma natomiast charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do niej przepisów ustawy prawo oświatowe. Dyrektor wyjaśnił, że umowa o naukę podlega regułom zawartym w Kodeksie cywilnym, w tym dotyczącym rozwiązania umowy oraz wad oświadczeń woli i uchylenia się od ich skutków prawnych (podlegającym kognicji sądów powszechnych cywilnych). (...) uczeń szkoły niepublicznej nawiązuje dwa równoległe i wewnętrznie sprzężone stosunki prawne: cywilnoprawny (który opiera się na umowie o naukę łączącej go z osobą prowadzącą placówkę) i administracyjnoprawny (łączący go bezpośrednio ze szkołą). Wobec powyższego stosunek administracyjny jest niejako stosunkiem wtórnym w odniesieniu do kontraktu cywilnego zawartego przez strony. Jego istnienie uzależnione jest od ważnej umowy łączącej strony. W sytuacji skutecznego rozwiązania umowy cywilnej, relacja administracyjna (przejawiająca się podległością ucznia w stosunku do szkoły) ulega przerwaniu, co oznacza, że od tej chwili słuchacz nie ma obowiązku poddania się regulacjom wewnętrznym szkoły (przede wszystkim statutowi). Rozwiązanie stosunku cywilnego w sposób oczywisty oddziałuje na relację administracyjną.(...) A zatem szkoła nie miała obowiązku wydać decyzji o skreśleniu skarżącego z listy uczniów, bowiem przestał nim być wskutek skutecznego rozwiązania umowy o naukę (vide NSA w postanowieniu z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2098/15). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest okoliczność, że jeszcze przed zakończeniem trwania umowy o kształcenie ucznia uczeń ten został przeniesiony przez matkę do Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego im. Z. i J. M. w [...] co potwierdziło pismo szkoły z dnia 3 sierpnia 2021 r. a tym samym przestał być uczniem Liceum. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie był zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy uczniów Liceum, a złożona skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych zakreśla przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jest ona niedopuszczalna z innych powodów niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 P.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. – czyli akty regulujące jednostkowe uprawnienia lub obowiązki, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08). Skarga na bezczynność Dyrektora oznacza zgłoszony pod adresem tego podmiotu zarzut, że jako organ właściwy i kompetentny do załatwienia sprawy w formie rozstrzygnięcia przewidzianego art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., nie załatwił sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczynił bezczynność Dyrektora, polegającą na niewydaniu stosownego aktu, tj. decyzji o skreśleniu go z listy uczniów Liceum. Mając na uwadze Sąd stwierdza, że zarzucana w przedmiotowym postępowaniu bezczynność Dyrektora, nie ma charakteru bezczynności organu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Zarzucana przez skarżącego bezczynność organu nie dotyczy bowiem w istocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy skarżącego ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącego. Istotę tej instytucji stanowi bowiem doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami K.p.a. indywidualnej sprawy administracyjnej, zazwyczaj poprzez wydanie decyzji lub innego aktu kończącego sprawę co do istoty. Organ administracji publicznej załatwia co do zasady sprawę administracyjną w drodze decyzji (art. 104 K.p.a.) lub innego aktu, w sytuacjach przewidzianych w K.p.a. lub przepisach szczególnych. Wskazać należy, że skarżący był uczniem Liceum, która to szkoła jest szkołą niepubliczną. Działalność szkół niepublicznych ma inne podstawy normatywne niż działalność szkół publicznych. Zgodzić się należy z organem, że podjęcie nauki w takich szkołach wiąże się z zawarciem umowy cywilnoprawnej, która modyfikuje konstrukcję administracyjnoprawnej relacji pomiędzy szkołą, jako zakładem a uczniem jako jego użytkownikiem. Relacja ta zawiera zarówno cechy stosunku administracyjnego, jak i kontraktu cywilnoprawnego, podlegającego uregulowaniom zawartym w Kodeksie cywilnym. Z chwilą podpisania przez strony umowy o naukę powstaje stosunek zobowiązaniowy, obejmujący swym zakresem zobowiązanie do świadczenia nauki z jednej strony, a z drugiej obowiązek uiszczania wynagrodzenia za pobieraną naukę (czesne) oraz obowiązek podporządkowania się zasadom panującym w placówce. Umowa o naukę podlega regułom zawartym w Kodeksie cywilnym, w tym przepisom dotyczącym umów dwustronnie zobowiązujących. Zgodnie z zasadą swobody umów (art. 3531 k.c.), strony mają wolną wolę w kwestii zawarcia umowy, wyboru kontrahenta, kształtowania treści umowy oraz formy zawarcia umowy. Z zasady swobody umów wyprowadza się także uprawnienie stron stosunku zobowiązaniowego do podjęcia decyzji o rozwiązaniu umowy łączącej strony. Stosunek zobowiązaniowy może być w każdej chwili rozwiązany na skutek zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Uczeń szkoły niepublicznej nawiązuje dwa równoległe i wewnętrznie sprzężone stosunki prawne: cywilnoprawny (który opiera się na umowie o naukę łączącej go z osobą prowadzącą placówkę) i administracyjnoprawny (łączący go bezpośrednio ze szkołą). Wobec powyższego stosunek administracyjny jest niejako stosunkiem wtórnym w odniesieniu do kontraktu cywilnego zawartego przez strony. Jego istnienie uzależnione jest od ważnej umowy łączącej strony. W sytuacji skutecznego rozwiązania umowy cywilnej, relacja administracyjna (przejawiająca się podległością ucznia w stosunku do szkoły) ulega przerwaniu, co oznacza, że od tej chwili słuchacz nie ma obowiązku poddania się regulacjom wewnętrznym szkoły (przede wszystkim statutowi). Rozwiązanie stosunku cywilnego w sposób oczywisty oddziałuje na relację administracyjną. Jaki to jest wpływ, zależy po pierwsze od treści umowy łączącej strony, a po drugie od przepisów prawa, w szczególności Kodeksu cywilnego. Nie ma jednak wyraźnych podstaw, aby uznać, że samo rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego poprzez skreślenie słuchacza z listy uczniów prowadzi samoistnie do ustania jakiegokolwiek stosunku cywilnoprawnego pomiędzy uczniem a szkołą. Wskazać należy, że organ pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wypowiedział umowę o kształcenie skarżącego z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, czego skutkiem było rozwiązanie umowy o naukę z dniem 31 sierpnia 2021 r. Należy również zauważyć, że skreślenie z listy uczniów szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 68 ust. 2, jest to najsurowsza z sankcji, których stosowanie wobec uczniów może być przewidziane w statucie przedszkola (art. 102 ust. 1 pkt 13), szkoły (art. 98 ust. 1 pkt 17) lub placówki (zob. art. 112). Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że skoro procedura skreślenia ucznia w drodze decyzji przewidziana w art. 68 ust. 2 Prawo oświatowe ma charakter sankcyjny to brak jest po stronie Dyrektora obowiązku wydania decyzji, o której mowa w cytowanym przepisie, ponieważ postanowienia art. 68 ust. 2 ww. ustawy nie mają w zaistniałym stanie faktycznym zastosowania. Skarżący przestał być uczniem Liceum przez rozwiązanie umowy o naukę, wskutek wypowiedzenia przez organ umowy. A zatem doszło do rozwiązania cywilnoprawnej regulacji umownej, tj. umowy o naukę i dlatego obowiązek stosowania procedury przewidzianej w powyższym przepisie nigdy nie zaistniał. W ocenie Sądu formułowanie jakichkolwiek zarzutów na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie jest chybione. Stosunek administracyjny ma charakter wtórny w stosunku do umowy cywilnej i nie może samoistnie trwać po rozwiązaniu umowy. W konsekwencji rozwiązania umowy o naukę skarżący przestał być uczniem Liceum. Powyższe oznacza, że Dyrektor nie miał obowiązku wydać decyzji o skreśleniu skarżącego z listy uczniów, bowiem skarżący przestał nim być wskutek skutecznego rozwiązania umowy o naukę. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga na błędnie rozumianą przez skarżącego "bezczynność" organu administracji publicznej, w sytuacji faktycznej i prawnej, która nie odpowiada dyspozycji art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., jako niedopuszczalna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.