II SAB/Wa 673/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji w przedmiocie rozpoznania punktu trzeciego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji do rozpatrzenia punktu trzeciego wniosku A. K. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2013 r. A. K. wystąpił do Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej usług kontroli biletów w autobusach, świadczonych przez wymienioną Izbę dla przedsiębiorstw komunikacji samochodowej. Skarżący wnioskował o podanie 1) dla jakich przewoźników Izba świadczy taką usługę, 2) jaka liczba osób ją wykonuje oraz o 3) przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezes Zarządu Izby udostępnił dane żądane w punktach 1 i 2 wniosku, natomiast nie udostępnił wzoru identyfikatora (punkt 3 wniosku). W odpowiedzi na punkt 3 wniosku pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował, że wydane rewizorom identyfikatory zawierają wszystkie niezbędne dane i wymagane informacje jakie zostały określone w art. 33a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. Podał, że wzoru szaty graficznej Izba nie przesyła ponieważ wzór nie został określony w tych przepisach, a rozpowszechnianie stosowanego wzoru mogłoby spowodować próby jego nadużycia. A. K. w kolejnym piśmie do PIGSiS z dnia [...] grudnia 2013 r., w nawiązaniu do udzielonej odpowiedzi wskazał, że wnioskowany wzór stanowi informację publiczną. Podniósł, że nieudostępnienie żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji administracyjnej uzasadnia zarzut bezczynności organu. Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. w odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z [...] grudnia 2013 r., wskazała, iż w związku z tym, że stosowane wzory identyfikatorów dla rewizorów zawierają wszystkie niezbędne dane i wymagane informacje jakie zostały określone w art. 33a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, a wzór szaty graficznej nie został określony w tych przepisach, wzory legitymacji i szata graficzna zmieniana jest według uznania, a ich publiczna publikacja, jako podmiotu prywatnego , Izby nie obowiązuje. Podniesiono, że wnioskodawca nie jest uprawniony do uzyskania żądanego wzoru legitymacji rewizorskiej. Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Zarządu Izby w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie punktu 3. Zwrócił się o uznanie, że PIGTSiS pozostaje w bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Polska Izba Gospodarcza TSiS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, zaś wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. W szczególności informację taką stanowi wzór dokumentu upoważniającego do kontroli biletów w autobusach. Wnioskowane dane nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, zatem zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być udostępnione na wniosek. Natomiast nieudzielenie pełnej wnioskowanej informacji publicznej, wobec spełnienia zarówno przesłanek przedmiotowych, jak i podmiotowych dostępu do informacji publicznej, uzasadnia zarzut bezczynności, zwłaszcza że w spornym zakresie organ nie wydał decyzji odmownej. Polska Izba Gospodarcza TSiS wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż nie wydaje dokumentów, o których udostępnienie skarżący wystąpił. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący podniósł, iż jego wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. nie został rozpoznany w pełni, tj. nie udostępniono informacji wnioskowanej w punkcie 3 (wzór identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów). Na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. Prezes Polskiej Izby Gospodarczej TSiS oświadczył, iż Izba nie posiada wzoru legitymacji uprawniającej do kontroli biletów, a jest jedynie w posiadaniu legitymacji wystawionej dla konkretnego rewizora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Prezesa Zarządu PIGTSiS wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 435/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3). Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny. Zatem realizacja przewozów publicznych przez podmiot zewnętrzny nie niweczy przez to wykonywania zadań publicznych, w tym w zakresie kontroli tych przewozów. Orzecznictwo sądowe uznaje informację dotyczącą wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów w autobusach przewozu publicznego jako dotyczącą publicznej sfery działania podmiotu (v. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13). Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Sąd zwrócił jednak uwagę, iż w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W analizowanym przypadku podmiot, do którego zwrócił się skarżący o udostępnienie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, oświadczył, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją. Przepisy prawa nie nakładają na Polską Izbę Gospodarczą TSiS, świadczącą przewoźnikowi (PKS S.A. w [...]) komercyjne usługi kontrolerskie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wytworzenia i posiadania wzoru identyfikatora kontrolera biletów. Przepis art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) określa, że przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Identyfikator taki powinien zawierać w szczególności: 1) nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego; 2) numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu; 3) zdjęcie kontrolującego; 4) zakres upoważnienia; 5) okres ważności; 6) pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Skoro wystawcą przedmiotowego dokumentu jest przewoźnik lub organizator, to te podmioty ustalają wzór identyfikatora, tj. format, szatę graficzną, itp. Sąd stwierdził, że w tej sytuacji nie można czynić Polskiej Izbie Gospodarczej TSiS skutecznego zarzutu bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. Skoro bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu Izba poinformowała skarżącego o przepisach nakładających na przewoźnika lub organizatora przewozów obowiązek wydania identyfikatora kontrolera, a więc i ustalania jego wzoru, jak też w postępowaniu ustalono, iż skarżony podmiot nie dysponuje wnioskowanym wzorem dokumentu, to w ocenie Sądu nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd odnotował, że wprawdzie na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. Prezes Polskiej Izby Gospodarczej TSiS oświadczył, iż Izba dysponuje indywidualnymi identyfikatorami wystawionymi konkretnym kontrolerom, lecz nie to było przedmiotem żądania skarżącego. Jeżeli w kręgu zainteresowania skarżącego pozostaje identyfikator konkretnego kontrolera, to należy w taki właśnie sposób sformułować wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast żądanie udostępnienia wzoru przedmiotowego identyfikatora, ze względu na niedysponowanie tym wzorem przez Izbę, należy w ocenie Sądu kierować do przewoźnika lub organizatora przewozów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 122/15 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 435/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził na rzecz A. K. od Prezesa Zarządu PIGTSiS kwotę 300 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, że wzory identyfikatorów upoważniających do kontroli biletów uznane zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną. Przepis artykuł 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. NSA stwierdził, że w omawianej sprawie zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego adresat wniosku nie twierdził, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Nie zawiera takiego stanowiska pismo z dnia [...] listopada 2013 r., skierowane do wnioskodawcy, ani też odpowiedź na skargę z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął pismo Izby z dnia [...] grudnia 2013 r., z którego wynika, że jest ona w posiadaniu żądanej informacji. NSA podkreślił, że fakt, iż identyfikator wystawiany jest przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego nie ma znaczenia. Po wystawieniu identyfikator znajduje się bowiem w posiadaniu Izby, bo osoby wskazane przez Izbę pełnią funkcję kontrolerów biletów autobusowych. Naczelny Sąd Administracyjny dodał jednocześnie, że konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku nie jest równoznaczna z koniecznością udostępnienia wzoru ww. identyfikatora. Jest to bowiem dokument szczególny, którego rozpowszechnianie może narazić na szwank interesy handlowe wnioskodawcy. Adresat wniosku może zatem w oparciu o art. 16 u.d.i.p. orzec o odmowie udzielenia żądanej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. NSA stwierdził, że Sąd nietrafnie uznał skargę na bezczynność za bezzasadną, podczas gdy adresat wniosku powinien był wniosek rozpoznać. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeknie, biorąc pod uwagę pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponadto zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. oceni czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie jest bezsporne, że Prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej TSiS uprawniony do jej reprezentacji, jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Nie jest też sporne, że żądana w punkcie 3 wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. informacja w zakresie wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów stanowi informację publiczną. Wyraźnie stwierdził to nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r., podzielając wyrażony w tym względzie pogląd Sądu pierwszej instancji. W związku z tym, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w sprawie zostało stwierdzone przez NSA, że po wystawieniu identyfikator znajduje się w posiadaniu Izby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że skarga na bezczynność w zakresie rozpatrzenia punktu 3 wniosku jest uzasadniona. Fakt dysponowania przez PIGTSiS informacją żądaną w punkcie 3 wniosku wynika jednoznacznie z pisma Prezesa Zarządu PIGTSiS z dnia [...] grudnia 2013 r., co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie (pkt 3 wniosku), organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji nie udostępniła informacji publicznej żądanej w punkcie 3 wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. w terminie 14 dni, a jednocześnie nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji żądanej w tym punkcie wniosku. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji do rozpatrzenia punktu 3 wniosku A.K. z dnia [...] listopada 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Po otrzymaniu wniosku, podmiot ten w terminie 14 dni, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek. Okoliczność, że odpowiedź Prezesa Zarządu Izby nie stanowiła działania odpowiadającego wymogom u.d.i.p. nie uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił bez odpowiedzi także kolejnego pisma wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Zarządu wyraził stanowisko, powołując się na przepis ustawy Prawo przewozowe oraz wskazał, że wnioskodawca nie jest uprawniony do uzyskania wzoru legitymacji rewizorskiej. Okoliczność niepodjęcia właściwego działania na gruncie u.d.i.p. wynikała z błędnego przekonania, co do braku prawnej możliwości wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. stanowiąca podstawę stanowiska organu nie pozwala przypisać tej bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.