II SAB/Wa 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.H. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszaru "[...]" 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J.H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2017 r. J. H., powołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Urzędu Gminy M. z wnioskiem o przedstawienie aktualnego na dzień złożenia niniejszego wniosku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obszaru "[...]" sporządzanego na podstawie uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz kompletu otrzymanych opinii i uzgodnień do tego planu. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na adres: [...] Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o przekazanie informacji o planowanym harmonogramie dalszych działań związanych z procedowaniem ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Za pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy M. przekazał wnioskodawcy opinie i uzgodnienia otrzymane do koncepcji planu obszaru "[...]". Odnośnie udostępnienia aktualnego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obszaru "[...]" sporządzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2012 r. organ poinformował, że procedura wynikająca z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) jest bardzo sformalizowana. Kolejne jej etapy są sztywno określone w ww. ustawie i mają służyć zapewnieniu równych praw wszystkim zainteresowanym rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Specjalnie w tym celu ustawodawca w art. 17 pkt 9 ww. ustawy wprowadził upublicznianie projektu planu dopiero podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu oraz możliwość wypowiedzenia się wszystkich zainteresowanych podczas dyskusji publicznej i poprzez składanie uwag do planu. Organ wskazał, że procedura planistyczna służy zapewnieniu partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych w planowaniu przestrzennym. W tej sytuacji jedyną możliwą formą zapoznania się z projektem planu miejscowego będzie jego wyłożenie do publicznego wglądu. Jednocześnie organ poinformował, że postępowanie planistyczne w tej sprawie jest zawieszone ze względu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. Końcowo Wójt wskazał, że nie może podać konkretnego harmonogramu dalszych działań związanych z procedowaniem planu obszaru "[...]", ponieważ jest to zależne od uchwalenia przez Radę Gminy zmiany Studium. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. J.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy M. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. poprzez nieprzesłanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszaru "[...]" sporządzanego na podstawie uchwały [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2012 r. Skarżący wniósł o: 1) przekazanie przez Wójta Gminy M. niniejszej skargi wraz z całymi aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 15 dni od chwili wpływu skargi, 2) zobowiązanie Wójta Gminy M. do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Wójta Gminy M. o udzielenie informacji publicznej przez przesłanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obszaru "[...]" sporządzanego na podstawie uchwały [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2012 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., od której mógłby się odwołać. Wójt Gminy M. przesłał natomiast pismo o charakterze polemicznym. Organ nie wykonał zatem czynności wymaganych prawem dla zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] stycznia 2017 r., w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydana została decyzja nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie aktualnego na dzień złożenia wniosku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obszaru [...]" sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Organ wskazał, że wydanie ww. decyzji powoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia żądanej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie skarżący J. H. sformułował wobec Wójta Gminy M. zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał przedstawienia -aktualnego na dzień złożenia wniosku - projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obszaru "[...]" sporządzanego na podstawie uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. W niniejszej sprawie nie może być kwestionowane, że Wójt Gminy M. - jako organ administracji samorządowej - jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), zaś wnioskowana informacja - wskazany powyżej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu omawianej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zakres informacji podanych w związku z pracami na projektem aktu normatywnego obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce i dotyczą ogólnie wskazanej sprawy, ale również dane wskazujące na podmiot zobowiązany, osoby odpowiedzialne za prace nad projektem, zakres przedmiotowy lub tekst projektu (v. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, s. 169 - 170). Projekt planu zagospodarowania przestrzennego jest projektem aktu prawa miejscowego. Zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wskazują, że czynności planistyczne obejmują proces związany z realizacją zamierzeń publicznoprawnych organów samorządu terytorialnego, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym informacja o treści projektu planu, musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny. Ponadto, dotyczy również gospodarowania mieniem publicznym. Oznacza to, że stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 5 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/15, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1247/13; publ. j.w.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji, gdy prawo do informacji publicznej na gruncie omawianej ustawy podlega ograniczeniu ze względu na przesłanki wymienione w art. 5 u.d.i.p., wówczas podmiot obowiązany winien odmówić udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odmowa przyjmuje postać decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy dana informacja publiczna podlega udostępnieniu w oparciu o odmienne zasady i tryb dostępu określone w odrębnej ustawie, wówczas adresat wniosku powinien poinformować o tym wnioskodawcę powołując się wyraźnie na regulację zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że w zakresie objętym skargą na bezczynność Wójt Gminy M. w dniu [...] stycznia 2017 r., powołując art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie aktualnego na dzień złożenia wniosku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obszaru "[...]" sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] lutego 2016 r. W decyzji tej zawarto pouczenie o prawie do złożenia odwołania do organu wyższego stopnia - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. W świetle powyższego stwierdzić należy, stan bezczynności organu ustał na skutek wydania ww. decyzji administracyjnej w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania skargi, co miało miejsce w dniu 19 stycznia 2017 r. Organ skorzystał bowiem z uprawnienia do autokontroli określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie z zachowaniem ww. terminu organ w istocie rozpoznał wniosek w zaskarżonej części. Ocena prawidłowości tejże decyzji pozostaje jednak poza zakresem niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie bezczynność organu wobec wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzja ta może natomiast podlegać kontroli w trybie instancyjnym (zgodnie z zawartym w niej pouczeniem), a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadku ewentualnego jej zaskarżenia. W tym stanie rzeczy postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność Wójta Gminy M. stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j. w.). W okolicznościach niniejszej sprawy termin realizacji wniosku informacyjnego, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, jednak przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, nie można pominąć faktu, iż w dniu [...] grudnia 2016 r. organ wystosował do skarżącego pismo zawierające stanowisko w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wójta Gminy M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.