II SAB/Wa 696/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Janusz Walawski Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. 1. zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. K.P., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – System S.A. Oddział w [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy i ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Jednocześnie w piśmie tym zawarł wniosek o udostępnienie dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel gruntu bądź jego poprzednicy prawni wyrazili zgodę na budowę sieci przesyłowej, nadto czy zmieniono położenie urządzeń przesyłowych usytuowanych na działce wnioskodawcy. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wnioskodawca doprecyzował swój wniosek z dnia [...] maja 2012 r. i wskazał, że ponownie żąda udzielenia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji technicznej i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej oraz wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń na działce stanowiącej własność wnioskodawcy. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. i pismem z dnia 20 listopada 2013 r. Operator Gazociągów poinformował wnioskodawcę, iż dokumenty archiwalne, dotyczące gazociągu [...] powinny znajdować się w siedzibach gmin i starostw właściwych miejscowo. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. K.P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ – System S.A. zs. w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ – System S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazał, że Operator Gazociągów wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Podkreślił, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" oznacza, iż zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Tak więc, żądanie udostępnienia decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia tej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na fakt, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej – nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – oznaczana dalej jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS [...] lipca 2013 r., nr [...] wynika, że spółka Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. w [...] powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w [...] wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. w [...] znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wobec powyższego, skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronie porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty, a w szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizacji zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z unia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzeczenie o wystąpieniu przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna jest wydawana w przypadku uznania, że wystąpiły ograniczenia prawa do informacji publicznej regulowane w art. 5 u.d.i.p. oraz w sytuacji umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Wniosek K.P. z dnia [...] maja 2012 r. doprecyzowany wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. niewątpliwie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Żądane w nich informacje należało zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d..i.p., albowiem dotyczą aktów prawnych – decyzji wydanych przez organ lub ich prawnych poprzedników. Sąd nie badał kwestii związanych z cesją praw, albowiem Operator Gazociągów kwestii dotyczących przekształceń własnościowych i następstwa prawnego nie podnosił. Sąd podzielił w pełni ocenę skarżącego, iż Operator Gazociągów wykonuje zadania publiczne, co przesądza, że podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej – tj. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają okoliczności, podnoszone w odpowiedzi na skargę, co do możliwości uzyskania takich dokumentów z archiwów. Dostęp do informacji publicznej służy bowiem społecznej kontroli, zaś obowiązki określonych podmiotów w udostępnieniu posiadanych decyzji są niezależne od możliwości ich żądania na innych zasadach, czy z innych źródeł. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze fakt, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ – System S.A. w [...] nie udostępnił skarżącej informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., uzupełnionej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., nie wydał w tej kwestii decyzji administracyjnej, jak również nie podjął innych czynności, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W punkcie 2 Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów u.d.i.p. wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Spółka, przyjmując, że nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych przez nią niewytworzonych, udostępniła skarżącej podstawowe dane dotyczące decyzji, której kserokopii żądała. Natomiast podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego w pkt 3 sentencji wyroku stanowi art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Skarżąca nie składała wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, zwłaszcza w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa.