II SAB/Wa 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego G. S. z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i 6 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1 i 7 wniosku z dnia [...] października 2020 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz G. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. S.(skarżący), złożył za pośrednictwem platformy ePUAP, w dniu 27 października 2020 r. do Głównego [...] Ochrony Środowiska (dalej: [...], organ) wniosek o udostępnienie informacji w zakresie "przeprowadzenia inwentaryzacji mienia Głównego [...] Ochrony Środowiska oraz Centralnego [...] Badawczego [...] wraz z 16 Oddziałami Laboratoriów według następującej kategorii: 1. Zarządzenie w sprawie inwentaryzacji - procedura inwentaryzacyjna w [...]. 2. 16 laboratoriach i w [...] w których przeprowadzono inwentaryzację. 3. Grupy [...] na zawierające ilość szt. i wartość majątku. 4. Nr protokołu spisu inwentaryzacyjnego wraz z ilością stron i pozycji spisu z natury. 5. Opis wyjaśnienia ewentualnych różnic. 6. Raport z przeprowadzonej inwentaryzacji. 7. Zestawienie obrotów i sald księgi głównej za okres od 01.01.2019 r. do 3 1.12.2019 r." Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), skarżący wniósł o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie ich na elektroniczną skrzynkę w systemie ePUAP. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wyjaśnił, że art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia informacje, które podlegają udostępnieniu. Na podstawie tego przepisu judykatura wykształciła stanowisko o konieczności jego interpretacji zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z powyższym informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnych lub mieniem Skarbu Państwa odnosząca się do faktów (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB 70-71/02; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 939/02). Niemniej informacje, o których udostępnienie wnosi skarżący, tj. pkt 2 do 6 nie mają waloru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Organ wskazał, że każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Kluczowe zaś jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 431/11). Zakres przedmiotowy u.d.i.p wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – nośników tych informacji. Skoro zatem informacje dotyczące pkt 2 do 6 wniosku nie są same w sobie informacją publiczną, to nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Z kolei w odpowiedzi na pkt 1 i 7 wniosku [...] przekazał: 1. Zestawienie obrotów i sald kont Księgi Głównej 2 - weryfikacja dla roku obrachunkowego od 01-01-2019 do 31-12-2019; 2. Urządzenie nr 11 Dyrektora Generalnego Głównego [...] Ochrony Środowiska z dnia [...] -08-2019 r. w sprawie inwentaryzacji okresowej w Głównym [...] Ochrony Środowiska; 3. Zarządzenie nr 12 Dyrektora Generalnego Głównego [...] Ochrony Środowiska z dnia [...]-08-2019 r. w sprawie powołania w Głównym [...] Ochrony Środowiska okresowej Komisji Inwentaryzacyjnej; 4. Zarządzenie nr 15 Dyrektora Generalnego Głównego [...] Ochrony Środowiska z dnia [...]-08-2019 r. w sprawie powołania zespołów spisowych w Głównym [...] Ochrony Środowiska; 5. Zarządzenie nr 19 Dyrektora Generalnego Głównego [...] Ochrony Środowiska z dnia [...]-09-2019 r. w sprawie zmiany Zarządzenia nr 15 Dyrektora Generalnego Głównego [...] Ochrony Środowiska z dnia [...]-08-2019 r. w powołania zespołów spisowych w Głównym [...] Ochrony Środowiska; 6. Zarządzenie nr 21a Dyrektora Generalnego Głównego [...] Ochrony Środowiska z dnia [...]-09-2019 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania zespołów spisowych w Głównym [...] Ochrony Środowiska. Jak podał organ, w związku z potrzebą analizy obszernych danych i potrzebą przygotowania licznych dokumentów ww. informacja została udzielona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2020 r. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] października 2020 r. i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak stwierdził skarżący, termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To, zdaniem skarżącego, czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. [...] wskazał, że jak trafnie podkreśla się w judykaturze, jeśli sprawa została załatwiona, sąd nie ma podstaw do zobowiązywania organu do wydania aktu lub czynności. Nałożenie przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności w sytuacji, gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2020 r., II SAB/Bk 13/20). Jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie skarżący otrzymał informację publiczną w dniu [...] grudnia 2020 r. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, w opinii organu, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn (wyrok WSA w Białymstoku z 12 marca 2020 r., II SAB/Bk 3/20). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy czy naruszenie obowiązku zawiadamiania strony o zwłoce w załatwieniu sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Naruszenie takie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w indywidualnie rozpatrywanych okolicznościach danej sprawy (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). Jak podał organ, rozpatrzenie ww. wniosku wymagało analizy obszernych danych i przygotowania licznych dokumentów. Wyjaśnił, że koniec października i listopad 2020 r. to okres przeprowadzki [...] do nowej siedziby, co było związane z ograniczonym dostępem do dokumentacji urzędu. Nadmienił, że epidemia koronawirusa spowodowała konieczność wprowadzenia pracy rotacyjnej, co miało wpływ na zgromadzenie dokumentacji, o którą wnosił skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA). W myśl art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy informacja, o którą wnosił skarżący w postaci udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia [...] października 2020 r. stanowi informację publiczną. Nie budzi przy tym wątpliwości, że adresat wniosku Główny [...] Ochrony Środowiska należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres przedmiotowy informacji, stanowiących informację publiczną został doprecyzowany w art. 6 ustawy o dostępie o informacji publicznej, przy czym wymienione tam formy działań uznane za informacje podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy, mają formułę katalogu otwartego. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić należy, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość będąca w posiadaniu władz publicznych, w szczególności dotycząca bezpośrednio sfery działalności tych władz, a więc zarówno ta, której nadano formę dokumentu urzędowego, jak i ta, której wprawdzie nie utrwalono w sposób oficjalny na dostępnych nośnikach informacji, ale istniejąca w sferze faktów, znana piastunom organów władzy publicznej bądź osobom działającym z ich upoważnienia, jako niefunkcjonująca w obiegu publicznym, mogąca być udostępnioną w sposób werbalny w formie ustnego przekazu osobom zainteresowanym, względnie nagrania audiowizualnego bądź zapisu w formie papierowej. Nie ulega więc wątpliwości, że informacje, których dotyczył pkt 1 i 7 wniosku można zakwalifikować jako informacje publiczne co zresztą uczynił sam organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Na kanwie niniejszej sprawy, wskazać należy, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej co do pkt. 1 i 7 wniosku. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie prowadzi do konkluzji, że organ udzielił wnioskodawcy w żądanej przez niego informacji, jednak informacja ta została udzielona po upływie 14 – dniowego terminu zakreślonego do jej udzielenia w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] października 2020 r., a organ pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Przy czym wskazać należy, że odpowiedź ta została doręczona skarżącemu dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu. Jeżeli chodzi o pkt. 2, 3, 4, 5, 6 wniosku organ uznał, że nie stanowią one informacji publicznej. Skład orzekający w tej sprawie powyższego stanowiska nie podziela, gdyż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie doszedł do przedmiotowej konkluzji. Powyższe punkty wniosku stanowią ogólnie rzecz ujmując informacje o inwentaryzacji przeprowadzonej przez organ w podległych mu laboratoriach. Jak wiadomo inwentaryzacja stanowi istotny element kontroli zarządczej sprawowanej przez organ nad laboratoriami dysponującymi majątkiem publicznym. Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009, Nr 157, poz.1240 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadą winno być, iż organ interpretując zapisy ustawowe powinien dążyć do tego, aby informacja została ujawniona, przy czym niewątpliwie winien mieć na względzie ograniczenia w jej udostępnianiu określone w art. 5 ust.1 i 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Reasumując skoro inwentaryzacja została sporządzona na potrzeby organu to w ocenie Sądu dokumenty z nią związane stanowią informację publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pkt od 2 do 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie biorąc więc pod uwagę to, że dopiero po wywiedzeniu niniejszej skargi organ uczynił zadość żądaniu strony, orzekł jak w pkt. 2 wyroku zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i stwierdził fakt bezczynności w zakresie pkt 1 i 7. Orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku wydano zaś na podstawie art. 149 § 1a. p.p.s.a. wobec uznania, że bezczynność organu była krótka i spowodowana gromadzeniem stosownych materiałów. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 1