II SAB/Wa 72/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] S.A. z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz T. D. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] października 2023 r. T. D. (dalej jako "skarżący"), wystąpił do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącym przebudowy stacji [...] w ramach projektu [...] pn. "Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] – [...]". Pismem z [...] grudnia 2023 r. skarżący wystąpił do organu z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tym razem w zakresie udostępnienia skanów wszystkich umów wraz z aneksami i także ewentualnych porozumień zawartych pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a Tramwajami [...] Sp. z o.o. w ramach zadania pn. "Wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową stacji [...] w ramach [...] pn. "Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] – [...]" oraz Projektu [...] pn. "Budowa Trasy Tramwajowej do [...] wraz z zakupem taboru oraz infrastrukturą towarzyszącą." W dniu [...] stycznia 2024 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] grudnia 2023 r. Została ona przesłana drogą elektroniczną na podany przez skarżącego adres e-mail. Jednak, jak wynika z akt administracyjnych, doręczenie odpowiedzi na wskazany adres e-mail nie zostało pozytywnie zakończone. W dniu [...] stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) T. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku z [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. ograniczyły zakres prac związanych z realizacją umowy nr [...] poprzez zmianę Harmonogramu Rzeczowego w związku z przebudową stacji [...] w ramach projektu [...] pn. "Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] - [...]"? Jeśli tak - o zobowiązanie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o udostępnienie umów/porozumień pomiędzy PKP Polskimi Liniami Kolejowymi, a [...] Sp. z o.o., zawierających wskazanie podmiotów, które realizują umowę, w tym podwykonawców, 2. Czy doszło do zmian w projekcie budowlanym dla części B inwestycji (przebudowa stacji [...]), będącego następnie podstawą dla wydania przez Wojewodę [...] pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r.), przy czym jeśli odpowiedź jest twierdząca - o zobowiązanie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o udostępnienie informacji - jakie zmiany zostały wprowadzone, oraz kto i na czyje polecenie wprowadził zmiany oraz o jakiej treści, 3. Udostępnienia poleceń zmian, harmonogramów robót z uwzględnieniem wprowadzonych zmian od początku realizacji inwestycji do dnia udzielenia informacji oraz programu robót z uwzględnieniem wprowadzonych zmian od początku realizacji inwestycji do dnia udzielenia informacji. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że składając do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej dokładnie określił żądanie, jak również wskazał sposób udostępnienia. Jego zdaniem wnioskowane informacje miały charakter informacji publicznych i nie są dostępne w żaden inny sposób. Podkreślił, że uzyskanie tych informacji było motywowane troską o dobro publiczne. Skoro organ nie udzielił mu stosownej informacji w ustawowo przewidzianym terminie, jak również nie wskazał przeszkód mogących mieć wpływ na brak udzielenia wymaganej odpowiedzi, to pozostaje w bezczynności. Skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące informacji publicznej oraz jej udostępniania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącego w przewidzianym ustawowo terminie, która została przesłana na adres e-mail jako jeden z dwóch podanych do komunikacji ze skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W pkt 4 tego art. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zgłoszone przez T. D. żądanie z [...] października 2023 r. w zakresie udostępnienia informacji jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy, że PKP PLK S.A. wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym, a jej głównym udziałowcem jest Skarb Państwa będący właścicielem ponad 80% akcji, w związku z tym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Udostępnienie żądanej informacji publicznej (jeśli jest w posiadaniu organu lub podmiotu obowiązanego) powinno nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Natomiast brak żądanej informacji obliguje do pisemnego poinformowania wnioskodawcy, że organ nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, CBOSA). W przedmiotowej sprawie T. D. wnioskiem z [...] października 2023 r. zwrócił się do PKP Polski Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] o przesłanie informacji: 1. Czy zamawiający ograniczył zakres prac związanych z realizacją umowy nr [...] poprzez zmianę harmonogramu rzeczowego w związku z przebudową stacji [...] w ramach projektu pn. "Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] - [...]"? Jeżeli odpowiedź na pytanie nr 1 jest twierdząca: udostępnienia umów/porozumień pomiędzy wykonawcą a zamawiającym, zawierających wskazanie podmiotów, które realizują umowę, w tym zgłoszeń podwykonawców, wskazania podstaw prawnych i faktycznych dokonania takiego ograniczenia, wskazania, jaki jest zakres ograniczenia prac. 2. Czy doszło do zmian w projekcie budowlanym dla części B inwestycji (przebudowa stacji [...]), będącego następnie podstawą dla wydania przez Wojewodę [...] pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r.). Jeżeli odpowiedź na ww. pytanie jest twierdząca: jakie zmiany zostały wprowadzone?, kto i na czyje polecenie wprowadził zmiany oraz o jakiej treści?. 3. Udostępnienia poleceń zmian, harmonogramów robot (z uwzględnieniem wprowadzanych zmian od początku realizacji inwestycji do dnia udzielenia informacji), programu robot z uwzględnieniem wprowadzanych zmian od początku realizacji inwestycji do dnia udzielenia informacji). Jak wynika z akt sprawy Biuro Zarządu Centrali PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pismem z [...] lipca 2024 r. przesłało skarżącemu odpowiedź następującej treści: "Spółka nie ograniczała prac związanych z realizacją umowy nr [...] w związku z przebudową stacji [...] w ramach projektu pn. Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] - [...] poprzez zmianę harmonogramu rzeczowego. Spółka nie realizuje części B projektu pn. Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] - [...]. W przedmiotowej sprawie sugerujemy zwrócić się do Tramwajów [...] sp. z o.o. Spółka nie może udzielić odpowiedzi w przedmiotowej kwestii w uwagi na to, że zapytanie nieprecyzyjne. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: I OSK 59/17 "prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych. Charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j.), pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.), dalej także: "Ustawa". Tak więc w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej". W ocenie Spółki treść przedmiotowego pytania nie wskazuje konkretnie, jakiej umowy dotyczy Pana zapytanie. Inwestycja pn. "Prace na linii średnicowej w [...] na odcinku [...] - [...]" realizowana jest w ramach kilku umów. Wobec tego pytanie w tym zakresie nie może być rozpatrzone na podstawie postanowień ustawy.". Powyższe oznacza, że organ do tego dnia pozostawał w bezczynności. Udostępnienie informacji publicznej już po wniesieniu skargi powoduje, że Sąd nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku, lecz stwierdził, że dopuścił się bezczynności w jego rozpatrzeniu. Odnośnie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zważył, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane jedynie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I FSK 644/21, LEX nr 3218891). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA). Sąd podziela stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął pod uwagę fakt, że rozpoznanie wniosku skarżącego poprzez udzielenie informacji publicznej w zakresie punktów od 1 do 4 oraz odpowiedzi w zakresie punktu 5 nastąpiło dopiero dniu [...] lipca 2024 r., a zatem prawie pół roku od [...] stycznia 2024 r., tj. dnia wniesienia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie oraz po ponad dziewięciu miesiącach od daty żądania. W związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zobowiązanie Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania ww. podmiotu do wdrożenia odpowiedzialności służbowej wobec pracowników, którzy naruszyli swoje obowiązki, zwłaszcza w ramach postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie sentencji 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów (597 zł) składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, wpis od skargi w kwocie 100 zł. oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.