II SAB/Wa 724/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w W. do rozpatrzenia wniosku J. W. z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w W. na rzecz J. W. 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. W. (dalej "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność i przewlekłość Okręgowego Inspektora Pracy w W. (dalej: "Organ") w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2022 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Pismem z [...] lipca 2022 r. Skarżący wniósł do Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie "wszystkich protokołów pokontrolnych jakie wygenerował/sporządził Oddział w [...] Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. Państwowej Inspekcji Pracy w okresie od [...] marca 2022 r. do [...] kwietnia 2022 r.". W odpowiedzi Okręgowy Inspektorat Pracy w W. pismem z [...] lipca 2022 r. – doręczonym Skarżącemu [...] sierpnia 2022 r. - poinformował Skarżącego, iż wniosek o udostępnienie wszystkich protokołów sporządzonych przez inspektorów w Okręgowym Inspektoracie Pracy w W. Oddział w [...] w określonym przedziale czasowym (dwóch miesięcy) nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej, ponieważ prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia określonej informacji. Organ do którego wniosek skierowano, nie ma obowiązku rozważania, jaką dokładnie informację z danego nośnika potrzebuje Skarżący, gdyż to na nim właśnie spoczywa obowiązek prawidłowego sformułowania swojego wniosku. Organ podkreślił, że zakres wniosku wykracza poza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej. Równocześnie pismem z [...] lipca 2022 r. Skarżącemu udzielono informacji, że we wskazanym okresie Okręgowy Inspektorat w W. przeprowadził 1108 kontroli w tym Oddział w R. przeprowadził 168 kontroli w podmiotach, w obszarze właściwości miejscowej Urzędu, realizując działania na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Pismem z [...] sierpnia 2022 r. zatytułowanym "Ponaglenie" Skarżący wniósł o rozpoznanie jego wniosku z [...] lipca 2022 r. Pismem z [...] września 2022 r. Okręgowy Inspektor Pracy w W. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] lipca 2022 r., a także poinformował, że żądanie udostępnienia wszystkich protokołów pokontrolnych jakie wygenerował/sporządził Oddział nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Skarżący. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Jednocześnie organ wskazał, że "protokoły pokontrolne wygenerowane", o które wnioskował Skarżący, same w sobie nie są informacją, ale jedynie jej nośnikiem. Rozróżnienie to nie jest obce orzecznictwu sądowoadministracyjnemu i okoliczność ta ma także znaczenie dla sprawy. Podmiot zobowiązany nie ma możliwości dokonania samodzielnego wyboru, jakiej informacji z tego nośnika potrzebuje Skarżący, na którym spoczywa obowiązek precyzyjnego sformułowania wniosku. Organ podkreślił także, że nie można na podstawie prowadzonych rejestrów określić "wygenerowanych" protokołów we wskazanym okresie. W Okręgowym Inspektoracie Pracy w W. prowadzony jest rejestr kontroli zakończonych, przeprowadzonych przez konkretnego inspektora pracy lub rejestr kontroli zakończonych, przeprowadzonych dla danego podmiotu (wg numeru regon lub NIP). W każdym przypadku mowa o zakończonych postępowaniach kontrolnych inspektora pracy. Brak jest możliwości dokładnego określenia wszystkich "protokołów wygenerowanych" określenie jest nieprecyzyjne i niejasne dla Urzędu. Należy wskazać, że postępowanie kontrolne inspektora pracy, prowadzone jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 786, ze zm.). Po zakończeniu czynności w postępowaniu kontrolnym inspektor pracy przygotowuje protokół z kontroli. Strona kontrolowana przed podpisaniem protokołu ma prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych. Należy je złożyć na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu. Inspektor pracy przeprowadzający kontrolę jest zobowiązany do zbadania zgłoszonych zastrzeżeń. Jeśli stwierdzi ich zasadność - musi zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu. Inspektor pracy ma prawo zastosować przewidziane ustawą środki prawne, nawet jeśli kontrolowany podmiot odmówi podpisania protokołu kontroli. We wcześniejszej korespondencji organ wskazał na 168 zarejestrowanych, zakończonych i rozliczonych w systemach kontroli. Organ nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić czy liczba ta stanowi wszystkie kontrole, w których podpisany został protokół z kontroli wg kryterium wskazanym we wniosku. Zauważył, że protokół z kontroli jest dokumentem o znacznej objętości, zawiera ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także zbadanie przestrzegania przepisów o legalności zatrudnienia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Zatem prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. W jednostce nie ma prostego zestawienia "protokołów generowanych (...) w okresie (...)", nie ma możliwości udostępnienia w formie prostej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewnić transparentność działań władzy publicznej i umożliwić społeczną jej kontrolę, dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Co do zasady informacją publiczną będą więc takie dane, które odnoszą się do interesu publicznego rozumianego jako interes ogólnospołeczny, a więc mający znaczenie dla ogółu społeczeństwa, a co najmniej dla znacznej jego części. (..) Z interesem ogólnospołecznym (...) nie należy mylić interesów indywidualnych podmiotów występujących o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka lub innego podmiotu. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Jeśli bowiem dane żądane do udostępnienia mają znaczenie wyłącznie dla wnioskodawcy, to w efekcie nie posiadają one waloru informacji publicznej (z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/17). Wobec tego informacja odnosząca się do spraw, problemów czy kwestii osób fizycznych nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów (wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1889/17). Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (z uzasadnienia wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/21). W tych okolicznościach faktycznych – J. W. – pismem z [...] października 2022 r. złożył opisaną na wstępie skargę. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Okręgowy Inspektor Pracy w W. pozostaje bezczynny oraz działa przewlekle w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2022 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt; 4) nałożenie na organ administracji publicznej grzywny w wysokości opisanej w art. 154 § 6 P.p.s.a; 5) przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty opisanej w art.154 § 6 P.p.s.a.; 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że Okręgowy Inspektor Pracy w W. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś dane, które chce pozyskać Skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W ocenie Skarżącego, stanowisko Organu wyrażane w pismach z [...] lipca 2022 r. i [...] września 2022 r. jest nieprawidłowe i nakierowane na nieudostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, zaś kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność i przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. skierowanego do Okręgowego Inspektora Pracy w W. dotyczącego udostępnienie wszystkich protokołów kontrolnych, jakie wygenerował/sporządził Oddział w [...] Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. od [...] marca 2022 r do [...] kwietnia 2022 r. W punkcie wyjścia rozważań Sąd wskazuje, że z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zwanej dalej jako "u.d.i.p") wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2016 r., str. 314-315). Dodać należy też, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Okręgowy Inspektor Pracy w W. jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Spornym w sprawie jest, czy żądane przez Skarżącego informacje zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2022r., stanowią informację publiczną. Wyjaśnić należy iż – co do zasady – ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, zaś o zakwalifikowaniu określonej informacji do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 30.07.2013r., sygn. akt I OSK 1004/13, LEX 1375651).Dokonana pod tym kątem analiza treści wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r., w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że żądane informacje stanowią informacje o sprawach publicznych. Niewątpliwie żądane protokoły kontrolne mieszczą się w pojęciu dokumentów urzędowych dokumentujących przebieg i efekt kontroli, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Wbrew stanowisku Organu, treść wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. nie budzi wątpliwości co do zakresu żądanych informacji. Z tego też powodu – zdaniem Sądu – zbędne jest podejmowanie czynności mających na celu wyjaśnienie treści i zakresu żądania, a w szczególności "modyfikowania" przez Organ wniosku (vide: str. 2 odpowiedzi na skargę). Wobec tego że wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w W. do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności Okręgowego Inspektora Pracy w W. nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Okoliczności niniejszej sprawy i powody, dla których Organ zastosował przepisy u.d.i.p. w taki, a nie inny sposób, zostały określone wyczerpująco w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2022 r. na wniosek J. W. o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności te nie pozwalają przypisać Organowi złej woli w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2022 r. Sposób rozumienia przez Organ przepisów u.d.i.p. nie stanowi podstawy przypisania bezczynności Organu w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ dokonując interpretacji przepisów u.d.i.p., pozostawał – w okolicznościach sprawy – w błędnym przekonaniu, że postępowanie prowadzone w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej. Powyższe nie stanowi podstawy stwierdzenia, że bezczynność Organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, w sprawie mamy bowiem do czynienia z wadliwą interpretacją, a nie lekceważącym traktowaniem przez organ swych obowiązków. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia Organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) Organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę argumentację Organu zawartą w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw do przyjęcia, że Organ nie podejmie po wydaniu wyroku wymaganych u.d.i.p. czynności w przedmiocie wniosku Skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.