II SAB/Wa 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 roku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Stołecznego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej B. G. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Stołecznego Policji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Komendantowi Stołecznemu Policji grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. G. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu – [...] listopada 2018 r.) B. G. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni), zwróciła się do Komendanta Stołecznego Policji (zwany dalej: KSP, organ) z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę powyższego wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...] (opublikowany [...] listopada 2018 r. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) orzekający, iż przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w sposób tam wskazany, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, zdanie drugie Konstytucji RP, gdyż powoduje, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego wypłacony zostaje ekwiwalent odpowiadający jedynie 73% dziennego uposażenia, czego w ocenie Trybunału, nie sposób nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Skarżąca podała, że w okresie służby nie wykorzystała 126 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za co został jej wypłacony ekwiwalent pieniężny zgodnie z przelicznikiem: 1 dzień urlopu wypoczynkowego = 1/30 części miesięcznego uposażenia. Tym samym przyznany jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest za niski, a co za tym idzie organ winien ponownie obliczyć jego wysokość i wypłacić niedopłatę w odpowiedniej części wraz z ustawowymi odsetkami od dnia, w którym zakończyła pełnienie służby. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącą, że na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. W związku z powyższym brak jest podstaw do realizacji jej wniosku. Pismem z dnia [...] września 2019 r. (data wpływu do organu – [...] września 2019 r.) w związku z bezczynnością organu w rozpoznaniu jej wniosku, skarżąca złożyła ponaglenie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.). Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Komendant Główny Policji stwierdził, iż KSP nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KSP w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku (wydania decyzji) w określonym terminie; 2) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz 3) wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca przedstawiła czynności organu podjęte na skutek złożonego przez nią wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Wskazała, że do dnia sporządzenia skargi KSP nie wydał decyzji, będącej odpowiedzią na jej wniosek, nawet pomimo tego, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 1610). Powyższy brak działania organu w rozpoznaniu jej wniosku ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. został załatwiony poprzez udzielenie odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność; art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżąca dopełniła ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...]września 2019 r. wniosła ponaglenie w związku z nierozpoznaniem przez organ jej wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Skarga na bezczynność organu ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do 24 maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu). Niemniej nie miało to żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało od 2018 r. Wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wpłynął do KSP w dniu [...] listopada 2018 r. Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy jest, że stanowiącym podstawę wniosku skarżącej wyrokiem z dnia [...] października 2018 r. sygn. [...] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zawarta w ustawie o Policji, jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Przepis art. 115a u.p. utracił w tej części moc z dniem [...] listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw). Skutkiem wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za urlop według wskazań Trybunał Konstytucyjny, jest brak aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Organ powołał się właśnie na brak przepisów prawnych dających podstawę innego określenia wymiaru ekwiwalentu. W ocenie Sądu argument ten nie stanowi jednak o braku bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, który to wniosek winien zostać załatwiony, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Przypomnieć należy, iż na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 542/13; cbois). Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącą wniosek, organ zwykłym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował ją, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej, umożliwiającej rozpoznanie jej żądania. Ponadto pomimo złożenia ponaglenia w związku z bezczynnością KSP, nie podjął on w sprawie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez KSP regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a. tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji (odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej), albo w art. 61a § 1 k.p.a. (zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skierowanie do wnioskodawczyni zwykłego pisma informującego, że brak jest regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z czym brak jest podstaw do realizacji jej wniosku, nie stanowi załatwienia sprawy w wymaganej przepisami prawa formie. Z uwagi na stwierdzoną bezczynność KSP, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 listopada 2018 r., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponieważ przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy było znaczne, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny wskazać trzeba, iż grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu Sąd dojdzie do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł uzasadnione jest zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do załatwienia złożonego przez skarżącą wniosku. O powyższym Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. Mając na uwadze powołane okoliczności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 1b p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.