II SAB/Wa 758/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Lokalnej Grupy Działania [...] z siedzibą w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - P. R. w dniu 6 grudnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Lokalnej Grupy Działania [...] z siedzibą w M.(dalej jako LGD [...]) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2013 r. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności LGD [...] i zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej, a także stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. wystąpił do stowarzyszenia LGD [...] o udostępnienie, w ramach informacji publicznej, kserokopii wszystkich wniosków ocenionych pozytywnie przez Radę LGD na posiedzeniu w dniu [...] października 2013 r. w ramach VI naboru Działania "Odnowa i Rozwój Wsi" oraz "Małe Projekty" t.j.: 1. Parafia Rzymskokatolicka p.w. św. [...] w C. - "Rekonstrukcja i odnowa wieży na kościele parafialnym Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w C.", 2. P. R. - "Uatrakcyjnienie oferty dla turystów w Gospodarstwie Agroturystycznym poprzez zakup bryczki, sanek, siodeł, uprzęży dla koni", 3. Gmina R. - "Wydarzenie Integracyjno - Kulturalne - Dzień R. 2014 r.", 4. UG M. - "Modernizacja oświetlenia ulicznego w miejscowości S.", 5. Ochotnicza Straż Pożarna w G. – "Tradycyjne Granie - warsztaty muzyczne dla Orkiestry OSP w G.", 6. UG M. – "Modernizacja oświetlenia ulicznego w miejscowości M. gmina M.", 7. UG M. – Cykliczne Święto Gminy M. "Nasza Gmina jak Rodzina", 8. Stowarzyszenie "Przyjazne Przedszkole Nr [...] w M." - "[...]" - integracja dzieci ze środowiska miejskiego z dziećmi ze środowiska wiejskiego, 9. Parafia K. - "Renowacja zabytkowej ambony w Kościele p.w. św. [...] w K.", 10. C. spółka cywilna J. C. W. C., Z. C. - "Z tradycją w tle - cykliczne imprezy plenerowe", 11. Gmina S. – "Zakup i montaż wyposażenia do gminnego placu zabaw dla dzieci w S.", 12. Gminny Ośrodek Kultury w S. - "Najpiękniejszy wieniec dożynkowy w gminie S.", 13. Gmina C. - "Budowa oświetlenia drogowego w miejscowości B. gm. C.", 14. Urząd Gminy S. - "Ścieżka dla zdrowia - interaktywna siłownia zewnętrzna". 15. W. J. - "Zagospodarowanie terenu dla potrzeb agroturystyki", 16. Gmina P.- "Zakup strojów oraz organizacja festynu rodzinnego", 17. Fundacja pomocy i wsparcia - "Wspólnie raźniej", "Uwierz w siebie - szkolenia z zakresu skutecznych form odnajdywania się na rynku pracy", 18. Gmina C. - "Modernizacja oświetlenia drogowego w miejscowości U. gm. C.", 19. M. R. - [...] W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżący otrzymał pismo z dnia 6 listopada 2013 r., informujące, że wnioski o dofinansowanie złożone w ramach VI naboru LGD [...] są dokumentami prywatnymi. Złożone dokumenty to autorskie pomysły, zawierające określony cel i sposób realizacji oraz źródła finansowania. Wnioski te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ich udostępnienie naruszyłoby sferę prywatności aplikującego podmiotu. Wnioski o dofinansowanie stanowią zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. Dlatego też nie można udostępnić kserokopii wymienionych we wniosku informacji. Z takim stanowiskiem skarżący się nie zgadza, gdyż zgodnie z zapisami Statutu LGD [...] wymieniony podmiot jest partnerem trójsektorowym składającym się z przedstawicieli sektora publicznego, gospodarczego i społecznego. Ma na celu działanie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a w szczególności opracowanie i realizację Lokalnej Strategii Rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, gdyż posiada w swojej dyspozycji środki publiczne pochodzące z europejskich środków pomocowych i środki te rozdziela na obszarze działania LGD. Tak więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do przedmiotu żądania skierowanego do LGD [...], skarżący powołał się na utrwalone orzecznictwo i poglądy doktryny, z których wynika, że określony wytwór intelektualny może posiadać status informacji publicznej, niezależnie od zasadności jego kwalifikacji jako utworu w rozumieniu prawa autorskiego. Między obydwoma pojęciami nie zachodzi stosunek wykluczenia, lecz krzyżowania się. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio wytworzone i zredagowane przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu, przy czym bez znaczenia jest to, jak znalazły się one w posiadaniu organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08 i inne). Tak więc stanowisko LGD [...], iż żądane materiały nie stanowią informacji publicznej, bo są dokumentami prywatnymi i w dodatku korzystającymi z ochrony praw autorskich, a ich udostępnienie stanowiłoby naruszenie sfery prywatności, nie znajduje oparcia w prawie i jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę LDG [...] wniosła o jej oddalenie wobec faktu, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a tym samym LGD nie może pozostawać w bezczynności jako organ zobowiązany do udzielenia takiej informacji. W uzasadnieniu pisma procesowego LGD [...] podniosła, iż jako odpowiedzialna za wdrażanie lokalnej strategii rozwoju pismem z dnia 6 listopada 2013 r. odmówiło skarżącemu udostępnienia wymienionych we wniosku informacji jako niestanowiących informacji publicznej. Wskazała, iż przedmiotowe wnioski stanowią dokumenty prywatne, zawierające autorskie pomysły realizacji przedsięwzięć, ich udostępnienie jest zatem niedopuszczalne. Judykatura w ciągu ostatnich lat ustaliła jednoznacznie, iż indywidualne wnioski beneficjenta o przyznanie pomocy (dofinansowanie) swoich działań inwestycyjnych, są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, ponieważ nie zawierają danych stanowiących informację publiczną (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 208/10, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 431/1l1). Skoro żądanych przez skarżącego dokumentów nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, to bezzasadne jest twierdzenie, że LGD [...] pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie takiej informacji. LGD [...], co wynika z przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie dysponuje środkami publicznymi i nie przydziela ich. Rada LGD opiniuje złożone wnioski w zakresie tego, czy odpowiadają one strategii LGD. Pozytywnie zaopiniowane wnioski przekazywane są do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Przekazanie przez LGD wniosku nie jest równoznaczne z przyznaniem dofinansowania, gdyż wiele wniosków jest odrzucanych przez Marszałka Województwa. Umowę w sprawie wsparcia wniosku przygotowuje i zawiera Marszałek i to Marszałek, a nie LGD przyznaje dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarga nie jest zasadna. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Wskazać należy, iż Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż LGD [...] na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez P. R. kserokopie wszystkich wniosków ocenionych pozytywnie przez Radę LGD na posiedzeniu w dniu [...] października 2013 r. w ramach VI naboru Działania "Odnowa i Rozwój Wsi" oraz "Małe Projekty" nie stanowią informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym – jak wynika z treści cyt. przepisu – należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo – wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analogiczne stanowisko przedstawił NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10, czy też I OSK 385/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni powyżej przedstawioną tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej (odpowiednio podmiotu zobowiązanego) przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Żądane przez skarżącego wnioski są dokumentami pochodzącymi od beneficjentów, przedstawiającymi autorską, zindywidualizowaną propozycję i warunki przeprowadzenia przedsięwzięcia z udziałem środków publicznych. Tym samym nie mają one charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oferty konkursowe, stanowiące niejednokrotnie autorskie opracowanie określonego zagadnienia, co do zasady nie powinny podlegać nieograniczonemu dostępowi. Tym bardziej, jak w niniejszej sprawie, gdy żądane przez skarżącego wnioski przeszły wstępny etap kwalifikacyjny przed Radą LGD [...], zaś o przyznaniu dofinansowania decyduje ostatecznie organ administracji publicznej i dopiero wówczas możemy mówić o wnioskach, które zostały zakwalifikowane do uzyskania dofinansowania ze środków publicznych. W świetle bowiem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Zaś zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze tej ustawy, pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, gdy nakład środków podmiotu prywatnego, bądź podmiotu sektora publicznego, ale konkurującego z podmiotami prywatnymi na tych samych zasadach, poświęcony na opracowanie określonego projektu, stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody autora projektu. Za takim ujęciem problematyki opowiedział się m.in. WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 284/10 (publik. LEX nr 7566229) stwierdził, iż zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie organizowanym przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie stanowi informacji publicznej. Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 930/13 stwierdzając, iż "...wniosek o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten złożony przez określone podmioty stanowi dokument prywatny i przez samo jego złożenie w ramach konkursu o dofinansowanie, takiego charakteru nie traci". Tak więc, wniosek skarżącego nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 przedmiotowej ustawy), ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 tej ustawy). W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczyniła LGD [...] w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. Zatem skarżony podmiot, wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje w bezczynności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.