II SAB/Wa 758/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarządu [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu 23 października 2016 r. Z. G. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. [...] w W., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej przez 1) Zarząd [...] w W. oraz 2) Zarząd [...] Ogrodu Działkowego [...] w W. Wobec powyższego Sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia [...] października 2016 r., pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez oznaczenie organu, którego przewlekłego prowadzenia postępowania skarga z dnia [...] października 2016 r. dotyczy. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący poinformował, że skarga dotyczy tylko jednego z ww. organów tj. Zarządu [...] Ogrodu Działkowego [...] (zwanego dalej lub organem) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym skarżący wystąpił do organu, na podstawie przepisów art. 2, art. 6, art. 10 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, o oficjalne zawiadomienie (na jego wniosek, jako członka ogrodu) w formie pisemnej - o wysokości ustalonej przez Zarząd ROD dla jego działki nr [...] "opłaty ogrodowej na 2016 r." oraz podanie przepisu, na podstawie którego poszczególne jej elementy zostały w niej naliczone, ze szczególnym zwróceniem uwagi na sfinansowane z tej opłaty w 2016 r. (bezprawnie) wynagrodzenia na wypłatę ekwiwalentów dla poszczególnych członków tego Zarządu. Skarżący uściślił we wniosku, że zawiadomienie o wysokości opłaty ogrodowej powinno uwzględniać podział na: 1) kwotę partycypacji w finansowaniu przez ROD kosztów ponoszonych przez PZD w związku z działalnością jednostki krajowej i jednostek terenowych, 2) składkę członkowską, 3) opłatę za wywóz odpadów komunalnych, 4) opłatę za energię elektryczną oraz pozostałe planowane do poniesienia wydatki w 2016 r. z podziałem na: a) wynagrodzenia Zarządu , b) pozostałe wydatki. Skarżący wskazał też, że zawiadomienie powinno zawierać: 1) aktualny przepis, na podstawie którego ww. opłaty zostały ustalone, oraz 2) w zakresie opłaty za energię elektryczną - okresu za jaki została ona naliczona wraz z podaniem stanu licznika na początek i na koniec okresu rozliczeniowego przyjętego do naliczenia tej opłaty. Nadto skarżący wniósł o przesłanie w formie pisemnej fotokopii (potwierdzonych za zgodność z oryginałem) odpowiednio oznaczonych i podpisanych przyjętych na zebraniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchwał w sprawie a. uchwalenia opłat ogrodowych i terminu ich wnoszenia w 2016 roku (pkt 18), b. uchwalenia planu pracy na 2016 r.(pkt.20), c. uchwalenia preliminarza finansowego na 2016 rok (21) wraz z fotokopią protokołu z tego zebrania. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Dalej Zarząd ROD wyjaśnił, że wielokrotnie udostępnił skarżącemu informację o wysokości opłaty ogrodowej na 2016 r. dla należącej do skarżącego działki nr [...] oraz o przepisach, na podstawie których poszczególne jej elementy zostały w niej naliczone. Dalej organ wyjaśnił, że Polski Związek Działkowców (dalej jako PZD), jako stowarzyszenie ogrodowe, działa na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – zwanej dalej ustawa o rod. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. 2 tej ustawy zasady ustalania i uiszczania opłat ogrodowych określa statut stowarzyszenia ogrodowego. Statut PZD, uchwalony przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 2 lipca 2015 r. stanowi, że uchwalanie corocznych opłat ogrodowych należy do kompetencji walnego zebrania w danym ROD (§ 64 pkt 7 oraz § 144 ust. 2 Statutu PZD). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o rod, o zmianie wysokości opłat ogrodowych stowarzyszenie ogrodowe jest obowiązane zawiadomić działkowców w sposób określony w statucie. W przypadku PZD Statut stanowi, że Zarząd ROD zawiadamia działkowców o zmianie wysokości opłat ogrodowych poprzez zamieszczenie informacji w miejscu umożliwiającym każdemu działkowcowi zapoznanie się z tą informacją, w szczególności poprzez jej zamieszczenie na tablicy informacyjnej ROD (§ 146 ust. 1 Statutu). Odnosząc się do opłat ogrodowych obowiązujących w 2016 r. w ROD [...] organ wyjaśnił, że zostały ustalone przez walne zebranie w dniu [...] kwietnia 2016 r. uchwałą nr [...]. Działkowcy z ROD zostali poinformowani o wysokości opłat ogrodowych na 2016 r. zgodnie z ww. przepisami poprzez wywieszenie odpowiedniej informacji (ogłoszenia) na tablicy informacyjnej ROD [...], co nastąpiło [...] kwietnia 2016 r. Nadto, wszyscy uczestnicy walnego zebrania (wśród nich skarżący, co potwierdził w pozwie skierowanym do Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. na str. 5) przed podjęciem uchwały nr [...] zostali poinformowani o wydatkach ROD planowanych w 2016 r. oraz o sposobie obliczenia wysokości opłat ogrodowych na piśmie w formie "rzeczowego finansowego planu pracy Zarządu ROD [...] na 2016 r. (załącznik nr 9 do Protokołu walnego zebrania). Organ podkreślił, że z informacji tej wyraźnie wynikało, że planowane jest sfinansowanie z opłat ogrodowych wydatków na ekwiwalenty dla Sekretarza Zarządu w kwocie 1.502 zł, dla Prezesa Zarządu w kwocie 6.100 zł oraz dla Skarbnika Zarządu w kwocie 2.300 zł, tj. w łącznej wysokości 9.902 zł. Wysokość opłat ogrodowych na 2016 r. przyjęta przez walne zebranie została ustalona w łącznej wysokości 23.745,80 zł w celu sfinansowania planowanych w 2016 r. wydatków ROD w wysokości łącznej 24.369,80 zł (co wynika z załącznika nr 9 do Protokołu Walnego zebrania), z uwzględnieniem przewidywanych wpływów z tytułu składki członkowskiej w wysokości 624 zł. W celu ustalenia opłaty przypadającej od poszczególnych działkowców kwotę łączną opłat ogrodowych w wysokości 23.745,80 zł podzielono przez powierzchnię wszystkich działek rodzinnych w ROD [...] tj. 36.532 m² co dało 0.65 zł za m² (powyższe wynika również z załącznika nr 9 do protokołu walnego zebrania). Zarząd ROD wyjaśnił nadto, że skarżącemu udostępniono wnioskowane informacje pierwszy raz na walnym zebraniu ROD [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. (przy czym skarżący uczestniczył w głosowaniu nad uchwałą w sprawie wysokości opłaty ogrodowej na 2016 r.). Ponadto skarżący, jak każdy uczestnik walnego zebrania otrzymał "rzeczowy i finansowy plan pracy Zarządu ROD na 2016 r.", stanowiący załącznik nr 9 do Protokołu walnego zebrania, z którego wynika kalkulacja wysokości opłat ogrodowych oraz kosztów, które będą finansowane z tych opłat. Nadto skarżący otrzymał ponownie ww. informacje od Zarządu ROD na piśmie w dniu [...] października 2016 r. (co potwierdził w pozwie skierowanym do Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. na str. 2). Informacje powyższe zostały udostępnione skarżącemu również przez Okręgowy Zarząd [...] PZD pismami z dnia [...] czerwca 2016 r nr [...], z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], z dnia [...] lipca .2016 r nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], z dnia [...] września 2016 r nr [...], z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Ponadto organ wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazał też, że wnioskowana informacja nie pozostaje w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że żądane przez skarżącego informacje są konkretnymi indywidualnymi sprawami danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola ta obejmuje również bezczynność organów albo przewlekłość prowadzonego przez nie postepowania. W przypadku informacji publicznej taka skarga dotyczy także innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Bezczynność albo przewlekłość na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ani nie podejmuje innych działań przewidzianych w tej ustawie, albo działania takie podejmuje opieszale. Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej przesłanki skarga jest niezasadna. Wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych jak i przedmiotowych, zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Aby móc procedować w ramach tej ustawy muszą zostać łącznie spełnione wszystkie te przesłanki, brak chociażby jednej z nich, uniemożliwia stosowanie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi w szczególności o każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez te podmioty wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zauważyć należy, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów. (vide np. wyrok z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 2107/16; z dnia 19 sierpnia 2016 r., II SAB/Wa 166/16, CBOSA). Z kolei w literaturze przedmiotu wskazuje się, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są zatem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 oraz wyrok z dnia 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15, CBOSA). W związku z powyższą charakterystyką informacji publicznej dodać należy podsumowująco, jak trafnie wskazał sąd w sprawie II SAB/Bk 3/16, że u.d.i.p. gwarantuje co prawda dostęp do informacji publicznej, ale nie można tej gwarancji rozumieć jako publicznego dostępu do wszelkich informacji (wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, analiza obowiązujących przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej stwierdzić należy, że żadnych cech publicznych nie zawiera żądanie zawarte we wniosku skarżącego, dotyczące, "wysokości ustalonej przez Zarząd ROD dla jego działki nr [...] opłaty ogrodowej na 2016 r. oraz podanie przepisu, na podstawie którego poszczególne jej elementy zostały w niej naliczone, ze szczególnym zwróceniem uwagi na sfinansowane z tej opłaty w 2016 r. (bezprawnie) wynagrodzenia na wypłatę ekwiwalentów dla poszczególnych członków tego Zarządu". W takim żądaniu brak jest stanowisk i ocen co do spraw publicznych. Brak jest zatem tego co jest najważniejsze w informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja niczego nie zaświadcza, nie daje oglądu o stanie faktycznym spraw publicznych, tj. o tym, czy dane zdarzenie publiczne miało miejsce i jaka jest jego publiczna ocena. Nie odnosi się zatem do sfery faktów publicznych. A zatem trafne jest stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazująca na brak po stronie Zarządu [...] Ogrodu Działkowego [...] W. przewlekłości jak i bezczynności w załatwianiu przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższy wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie dotyczy bowiem przedmiotu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku właściwą formą poinformowania wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie spełnia "kryterium publiczności" jest pismo procesowe zawierające takie wskazanie i ewentualnie przytoczenie argumentacji organu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tym samym stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku gdy zażądana informacja nie jest informacją publiczną, należy o tym poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma procesowego (vide np. wyrok z dnia 24 listopada 2016 r., IV SAB/Po; z dnia 20 grudnia 2016 r., II SAB/Bk 116/16; z dnia 19 stycznia 2017 r., II SAB/Go 170/16; z dnia 6 lipca 2016 r., II SAB/kr 99/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Dodać należy, że zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.) byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział bowiem tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej np. ze względu na dane osobowe - art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia cech przedmiotowych, pozwalających do zakwalifikowania go jako dotyczącego sprawy publicznej, to nie można zasadnie zarzucać bezczynności ani przewlekłości w procedowaniu na tym wnioskiem. Brak jest bowiem przedmiotu takiego postępowania w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, po stronie Zarządu [...] Ogrodu Działkowego [...] brak jest drugiego elementu, który bada się w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publiczne – podmiotowego, warunkującego stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polski Związek Działkowców, może być podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostepnienia jedynie takich informacji publicznych, które mieszczą się w sytuacji określonej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy – czyli tylko w zakresie wykonywania przez Związek zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Zatem zakres przedmiotowy warunkujący stosowanie do tego Związku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo ograniczony. Żądanie zatem skarżącego, o którego treści jest mowa wyżej, nie mieści się w powyższych kategoriach przedmiotowych. Tym samym, jak wyżej wywiedziono, nie była to informacja mająca charakter publicznej, a w konsekwencji nie podlegała udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak było zatem podstaw do stosowania u.d.i.p. co do formy i sposobu odmowy udostępnienia tej informacji (brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej). Trafnie więc organ "zareagował" na wniosek skarżącego udzielając mu odpowiedzi w formie pisma procesowego zawierającego wskazanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i brak jest podstaw do jej udzielenia. Ponadto udzielone skarżącemu pismami z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] czerwca 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] września 2016 r., [...] października 2016 r. czy [...] listopada 2016 r. odpowiedzi, którymi organ udostępnił skarżącemu informacje, będące w posiadaniu, jakkolwiek nie dotyczące zagadnień z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi załatwienie sprawy rzeczonego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., w takim zakresie w jakim PZD było w stanie wniosek ten załatwić. Z tych wszystkich powodów skarga, zarzucająca Zarządowi [...] Ogrodu Działkowego [...] W. przewlekłość w procedowaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r., jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.