II SAB/Wa 766/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. 1. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpatrzenia punktu 2 w części dotyczącej dokumentacji, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy oraz punktu 3, 4 i 5 wniosku M. S. z dnia [...] grudnia 2024 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan M. S. (dalej wnioskodawca) wniósł skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej organ). Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2024 r., przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki podawczej - EPUAP, zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia: 1. Umowy na wykonanie projektu organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...] w związku z planowaną budową progów zwalniających wraz z dokumentacją na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy; 2. Projektu aktualizacji organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...] zawierającego planowane progi zwalniające wraz z jego zaopiniowaniem i zatwierdzeniem oraz dokumentację na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy; 3. Umowy na zakup i montaż progów zwalniających na ul. [...] w miejscowości [...] w roku 2024 wraz z dokumentacją na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy; 4. Umowy na wykonanie projektu czasowej organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...] w związku z planowaną budową progów zwalniających wraz z dokumentacją na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy; 5. Projektu czasowej aktualizacji organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...] zawierającego planowane progi zwalniające wraz z jego zaopiniowaniem i zatwierdzeniem oraz dokumentację na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy; 6. Dokumentacji potwierdzającej wykonanie analizy lub oceny przestrzegania ograniczenia prędkości na ul. [...] w miejscowości [...] wraz z tą analizą i umową na jej wykonanie wraz z dokumentacją na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy. Podniósł, że w dniu 16 grudnia 2024 roku otrzymał odpowiedź od organu, w której organ wyraził stanowisko, że "Projekt aktualizacji organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...] zawierającego planowane progi zwalniające wraz z jego zaopiniowaniem i zatwierdzeniem oraz dokumentację na podstawie, której dokonano wyboru wykonawcy, informuje, że tutejszy organ nie jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji z uwagi na fakt, że przedmiot umowy obejmujący realizację projektu organizacji ruchu nie został jeszcze zaopiniowany i zatwierdzony", oraz "Projekt czasowej aktualizacji organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...] zawierającego planowane progi zwalniające wraz z jego zaopiniowaniem i zatwierdzeniem oraz dokumentację na podstawie, której dokonano wyboru informuje, że tutejszy organ nie jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji z uwagi na fakt, że przedmiot umowy nie został jeszcze zaopiniowany i zatwierdzony. Jego zdaniem przedmiotem złożonego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uznał, że złożony do zatwierdzenia i zaopiniowania przez Wójta - zarządcę drogi i ruchu projekt aktualizacji stałej organizacji ruchu na ul. [...] został przekazany do organu w dniu [...] grudnia 2024 roku i znajduje się w siedzibie organu, co potwierdził zastępca Wójta Gminy na Komisji Skarg Wniosków i Petycji w dniu [...] grudnia 2024 roku. Zawiera on rażące błędy i nieprawdziwe informacje i w związku z powyższym autor projektu został wezwany do jego poprawienia. Jest zatem bezsprzeczne, dokument znajduje się w posiadaniu organu i że stanowi on informację publiczną. Wprawdzie jego zaopiniowanie i zatwierdzenie jeszcze nie nastąpiło ale nie wnosiłem o przesłanie projektu zaopiniowanego i zatwierdzonego lecz o projekt wraz z innymi dokumentami tj. zaopiniowaniem i zatwierdzeniem, których brak nie zwalnia z przekazania projektu i innych koniecznych do jego realizacji dokumentów i nie stanowią one części projektu, a są jedynie przejawem działania organy zarządzającego drogą i ruchem wobec projektu złożonego przez autora z którym zawarto umowę na wykonanie samego projektu. Analogicznie do powyższego "Projekt czasowej organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...]" został złożony przez wykonawcę umowy na jego wykonanie, w dniu [...] grudnia 2024 roku i tak jak projekt aktualizacji nie został jeszcze zaopiniowany i zatwierdzony. Tak jak w poprzedniej sytuacji brak zaopiniowania i zatwierdzenia nie zwalnia z obowiązku udostępnienia projektu, a brak części dokumentów "towarzyszących" na etapie realizacji innych koniecznych do jego realizacji dokumentów nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia samego projektu. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w • Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wobec powyższego wnosił o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej - EPUAP, na adres Skarżącego przekazał odpowiedź na ww. wniosek wskazując: 1. Ad. 1 - informuje, że skan przedmiotowej umowy oraz wyjaśnienia co do pozostałego zakresu żądanych dokumentów z niniejszego punktu, zostały przekazane Wnioskodawcy wraz z pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r.; 2. Ad. 2 - informuje, że tutejszy organ nie jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji z uwagi na fakt, że przedmiot umowy obejmujący realizację projektu organizacji ruchu nie został jeszcze zaopiniowany i zatwierdzony; 3. Ad. 3 - informuje, że tutejszy organ nie jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji z uwagi na fakt, że na dzień udostępnienia niniejszej informacji nie został zatwierdzony projekt na podstawie którego zostanie dokonany zakup odpowiednich progów; 4. Ad. 4 - informuje, że wyjaśnienia dotyczące punktu 1 niniejszego pisma, odnoszą się również do zakresu wskazanego w analizowanym punkcie; 5. Ad. 5. - informuje, że tutejszy organ nie jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji z uwagi na fakt, że przedmiot umowy nie został jeszcze zaopiniowany i zatwierdzony; 6. Ad. 6 - w załączeniu przekazuje przedmiotową analizę. Ponadto informuję, że tutejszy organ nie jest w posiadaniu innych wnioskowanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej szczegółowo opisanej wyżej. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli w opisanej w orzeczeniu jest w części zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 P.p.s.a. powinien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W analizowanym przypadku nie ma sporu, co do tego, że organ jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tego umocowania stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sporny w sprawie jest natomiast charakter żądanych informacji, jako informacji publicznej która może udostępniona w żądanej formie. W ocenie Sądu organ wykazał, że skan przedmiotowej umowy zadanej w pkt 1 wniosku oraz wyjaśnienia co do pozostałego zakresu żądanych dokumentów z niniejszego punktu, zostały przekazane Wnioskodawcy wraz z pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. W tym stanie rzeczy Sąd oddali skargę w tym zakresie (pkt.3 Wyroku). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. W niniejszej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie przez organ informacji w szczegółowo opisanej wyżej. W zakresie opisanym w pkt. 2-5 organ stwierdza, że dokumentacja jest niezatwierdzona wobec czego brak jest możliwości jej udostepnienia. Organ nie wskazał, że nie jest w posiadaniu tych dokumentów oraz nie zakwestionował podanych przez skarżącego informacji, że projekt aktualizacji stałej organizacji ruchu na ul. [...] został przekazany do organu w dniu [...] grudnia 2024 roku i znajduje się w siedzibie organu, "Projekt czasowej organizacji ruchu na ul. [...] w miejscowości [...]" został złożony przez wykonawcę umowy na jego wykonanie, w dniu [...] grudnia 2024 roku i tak jak projekt aktualizacji nie został jeszcze zaopiniowany i zatwierdzony. W ocenie Sądu w światle obowiązujący przypisów brak jest podstaw do twierdzenia, że brak zaopiniowania i zatwierdzenia projektu uniemożliwia jego udostępnienie. Ad. 6 – W dniu [...] grudnia 2024 r. organ przekazał skarżącemu przedmiotową analizę i poinformował, że organ nie jest w posiadaniu innych wnioskowanych dokumentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej w pkt 2-5 informacji, nie wydał również decyzji o odmowie jej udostępnienia. Popadł zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stan ten nie został konwalidowany do daty wyrokowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania w w/w wniosku skarżącego z dnia z dnia [...] grudnia 2024 r. Stwierdzając bezczynność organu w ww. zakresie, Sąd zobligowany był ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (v. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W świetle powyższego, jakkolwiek w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego, to jednak bezczynność ta nie miała formy kwalifikowanej - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.