II SAB/Wa 775/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2021 r. M. J. (dalej: "skarżący") wysłał na adres poczty elektronicznej Sekretariatu Rzecznika Rządu, tj. [...] wiadomość zatytułowaną "wizy" o następującej treści: "W związku z przygotowaniem publikacji prasowej uprzejmie prosimy o potwierdzenie: czy wystawiono (a jeśli tak, to ile) wizy humanitarne dla współpracowników polskiej armii w [...]? Czy jest faktem, że są one do odebrania w ambasadzie w [...]?". W następnym dniu, tj. [...] sierpnia 2021 r. Sekretariat Rzecznika Rządu przekazał powyższą wiadomość, również drogą poczty elektronicznej, do Centrum Informacyjnego Rządu (dalej: "CIR") w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej: "KPRM"). Pismem z [...] listopada 2022 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Minister", "organ"), domagając się zobowiązania do ujawnienia informacji publicznej w terminie 14 dni, stwierdzenia bezczynności zobowiązanego w ujawnieniu informacji publicznej oraz zasądzenia od zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę, w przypadku jej wyznaczenia, w kwocie 585 zł (350 km x 0,8358zł/km x 2 strony). W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem portalu "[...]", zarejestrowanego przez Sąd Okręgowy w [...] jako wydawnictwo prasowe pod nr [...]. Pismem z [...] sierpnia 2021 r., przesłanym do zobowiązanego drogą elektroniczną, skarżący wniósł o ujawnienie informacji publicznych niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej, a organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi. Według skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 192/22, ustalił, iż organ otrzymał przedmiotowe zapytanie, lecz dotychczas nie odpowiedział na nie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego jej braków formalnych lub nieopłacenia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Motywując żądanie oddalenia skargi, organ podkreślił, że nigdy nie otrzymał bezpośrednio od skarżącego ani od "[...]" cytowanego na wstępie wniosku. Minister jedynie może domyślać się, iż chodzi o przekazane [...] września 2021 r. za pośrednictwem KPRM i adresowane do KPRM zapytanie o wizy humanitarne dla współpracowników polskiej armii w [...], na które faktycznie organ, nie będąc jego adresatem, nie udzielał odpowiedzi. O tym, jaki podmiot jest właściwy do udzielenia żądanej informacji decyduje sam wnioskodawca we wniosku. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/16 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), organ zaakcentował, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") nie zezwala na przekazanie wniosku w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Nawet gdyby doszło do takiego wadliwego przekazania, to nadal organem właściwym w sprawie, tj. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jest adresat wniosku. Minister ponownie zaznaczył, iż nie otrzymał bezpośrednio od skarżącego żadnego wniosku, a jedynie wtórną informację z KPRM. Nie był też stroną sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 192/22, którą przywołał skarżący w skardze; nie zna jej szczegółów, zapadłego rozstrzygnięcia ani jego uzasadnienia. Skoro skarżący skierował wniosek do Prezesa Rady Ministrów, to Minister nie był zobowiązany ani nawet uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań w sprawie. W konsekwencji zarzucanie mu bezczynności jest nieuprawnione. W skierowanej do skarżącego wiadomości elektronicznej z [...] stycznia 2023 r. CIR poinformowało go, że przesłało jego wniosek z [...] sierpnia 2021 r. do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, zgodnie z kompetencjami. CIR wyjaśniło też skarżącemu, że regulacje dotyczące wydawania wiz zawierają przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1329) oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), zaś kompetencje w tym zakresie wykonują przede wszystkim konsulowie oraz minister spraw zagranicznych (art. 66 ust. 1-1a ww. ustawy o cudzoziemcach). Według art. 13 ust. 1 i 2 ww. ustawy Prawo konsularne, konsul podlega służbowo ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, a nadzór nad wykonywaniem funkcji konsularnych sprawuje minister właściwy do spraw zagranicznych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są wyłącznie podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji. Tym samym, nie dysponując daną informacją, Prezes Rady Ministrów nie może jej udostępnić w trybie u.d.i.p., a jednocześnie nie ma obowiązku pozyskiwać dokumentów, których nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym odnotować trzeba, że podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu z uwagi na terminowe uzupełnienie jej braków formalnych i uiszczenie od niej wpisu sądowego. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości, że Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej. Termin "polityka zagraniczna" posiada szerokie znaczenie, jednakże przyjąć należy, iż dotyczy on działalności państwa w sferze jego funkcji i stosunków zewnętrznych. Obejmuje działania intencjonalne, podejmowane dla realizacji określonych celów i zaspokojenia określonych interesów. Nie można także pominąć, że polityka zagraniczna określa priorytetowe zadania państwa w sferze międzynarodowej, wyznaczając cele i zadania dyplomacji, a w szerszym znaczeniu - organów państwa realizujących poszczególne aspekty polityki zagranicznej państwa, wśród których wiodącą rolę odgrywa Minister (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 659/18). Tak więc informacja o wystawieniu wiz humanitarnych dla współpracowników polskiej armii w [...] wypełnia znamiona pojęcia "informacji publicznej o polityce zagranicznej" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zarzucić Ministrowi bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. Po pierwsze, dostrzec wypada, iż ani treść wiadomości elektronicznej z [...] sierpnia 2021 r. ani jej tytuł nie nawiązuje do informacji publicznej. Skarżący podał tylko, że jego celem jest przygotowanie informacji prasowej, załączając skan postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2020 r., sygn. akt [...], o wpisaniu czasopisma "[...]" do rejestru dzienników i czasopism oraz skan swojej legitymacji prasowej. Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914; dalej: "P.p.") wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie. Pierwszy wynika z art. 3a P.p., w którym przyjęto, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p. Tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji został unormowany w art. 4 P.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 P.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni (vide wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2286/21). Zważywszy, że przedmiot wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. stanowi informację publiczną, zaś art. 3a P.p. w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej nakazuje stosowanie przepisów u.d.i.p., to skargę na bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku należało rozpatrywać na gruncie u.d.i.p. Po wtóre, adresatem wniosku skarżący uczynił Sekretariat Rzecznika Rządu, który [...] sierpnia 2021 r. przekazał (drogą elektroniczną) ten wniosek do CIR, a CIR przesłało go następnie Ministrowi. Z treści wiadomości elektronicznej z [...] stycznia 2023 r. wynika, iż wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. został przekazany organowi [...] stycznia 2023 r. (w formie załącznika do ww. wiadomości). Natomiast Minister w odpowiedzi na skargę wzmiankował, że otrzymał go od CIR [...] września 2021 r. Trafnie jednak Minister wskazuje, iż w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., nie stosuje się art. 65 § 1 k.p.a. przewidującego obowiązek niezwłocznie przekazania podania do organu właściwego. Jak podniósł NSA w wyroku z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 939/22, w przypadku stwierdzenia, że organ, do którego wpłynął wniosek informacyjny nie jest organem właściwym, nie stosuje się art. 65 k.p.a. z uwagi na ograniczony zakres stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto organ, otrzymując wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie działania innego organu (podmiotu), nie jest uprawniony do zebrania żądanych informacji od podmiotu właściwego i przekazania ich wnioskodawcy w celu realizacji złożonego wniosku, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia właściwości rzeczowej. Skoro zatem skarżący skierował wniosek na adres poczty elektronicznej Sekretariatu Rzecznika Rządu, a jednocześnie nie sprecyzował adresata wniosku w jego treści, to należałoby przyjąć, iż podmiotem zobowiązanym jest Rzecznik Rządu. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie zarzucić Ministrowi bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Dopiero brak reakcji organu na złożony bezpośrednio do niego wniosek informacyjny uprawniałby skarżącego do formułowania pod jego adresem zarzutu bezczynności. Raz jeszcze podkreślić należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie występował z wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. do Ministra, lecz do Rzecznika Rządu. Dalsze, nieuzasadnione zresztą, przekazywanie tego wniosku - przez Rzecznika Rządu do CIR, a następnie przez CIR do organu, które sprawiło, iż ostatecznie Minister otrzymał przedmiotowy wniosek, nie zmienia faktu, że jego adresatem nie jest organ wskazany w skardze jako podmiot zobowiązany. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.