II SAB/Wa 781/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. J. S. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie: 1. Imienia i nazwiska rzecznika prasowego oraz jego miesięcznego wynagrodzenia netto i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie, pracując w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako rzecznik prasowy; 2. Wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto M. K. pełniącej obowiązki [...] i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie, pracując w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 27 listopada 2013 r. poinformował skarżącego, że w strukturze organizacyjnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie występuje stanowisko Rzecznika Prasowego. Za realizację zadań w zakresie polityki informacyjnej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiada Biuro Prasowe, którym kieruje Dyrektor Biura. Wynagrodzenie Dyrektora Biura Prasowego, będącego wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej, ustalane jest według I Tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej w urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, w urzędach centralnych organów administracji rządowej, w urzędach wojewódzkich, w jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej oraz w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, załącznika nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630 z późn. zm.). Wynagrodzenie Szefa Gabinetu Politycznego w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, określone jest w tabeli stanowisk, kwot wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego oraz kwalifikacji pracowników, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniących funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 24, poz. 296 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. J. S. ponownie wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie: 1. Imienia i nazwiska Dyrektora Biura Prasowego, który zajmuje się sprawami prasowymi niczym rzecznik prasowy oraz podanie wysokości jego miesięcznego wynagrodzenia netto i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie, pracując w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Dyrektor Biura Prasowego; 2. Wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto M. K. pełniącej obowiązki [...] i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie, pracując w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. organ wskazał, iż na stanowisku [...] w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi zatrudniona jest W. K. Odnośnie natomiast wynagrodzenia W. K. oraz M. K. – Szefa [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organ wyjaśnił, iż są to informacje o charakterze prywatnym i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Organ podniósł, iż informacje te nie są informacją publiczną, gdyż stanowią informacje ad personam, tj. dotyczą konkretnych zindywidualizowanych osób. J. S. w dniu 12 grudnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako Minister RiRW) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dotyczącej wydatkowania środków publicznych przez Skarb Państwa, które są ponoszone na wynagrodzenie netto ww. pracowników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż informacje dotyczące wynagrodzeń stanowią informacje o charakterze prywatnym i co do zasady nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie wynagrodzenia ww. osób nie wiążą z wykonywaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zadań władzy publicznej. W takiej zaś sytuacji informacje takie uznać należy za informacje ad personam, tj. dotyczące konkretnych, zindywidualizowanych osób, które nie mieszczą w pojęciu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi RiRW bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 21 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy, a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości wynagrodzenia netto Dyrektora [...] Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi W. M. K. oraz M. K. pełniącej obowiązki Szefa [...] Ministra RiRW stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej a nie jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., I OSK 189/11). Wobec powyższego zauważyć należy, iż organ udzielając w piśmie informacji, uznał że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Przechodząc zatem do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. W niniejszej sprawie, wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia netto Dyrektora [...] Ministra RiRW pełniącego funkcję [...] resortu oraz Szefa [...] Ministra RiRW stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). W tym miejscu warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publik. OTK- A z 2006 r., nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację nie tylko w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 3/13 powołanym w skardze, ale też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r" sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pytając o wysokość wynagrodzenia netto konkretnego funkcjonariusza publicznego, skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej jeżeli uznaje, jak to ujawnił w odpowiedzi na skargę, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Z uwagi na treść zapytania skarżącego nie można uznać, iż organ udzieli informacji poprzez odesłanie do przepisów prawa regulujących zasady wynagradzania pracowników korpusu służby cywilnej. W tej sytuacji argumenty Ministra RiRW wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.