II SAB/Wa 788/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: odrzucić skargę. P. T. (dalej: "skarżący") pismem z dnia [...] września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik, podtrzymał skargę. Podniósł, że Prezydent [...] przez opieszałość w działaniu i przewlekłe prowadzenie sprawy doprowadził do znacznego utrudnienia codziennego funkcjonowania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność organu jest zatem zasadniczo dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarżący zaskarżył w niniejszej sprawie bezczynność Prezydenta [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o najem lokalu komunalnego z mieszkalnego zasobu [...]. Niniejszej sprawy nie można zakwalifikować jako sprawy dotyczącej bezczynności organu w podjęciu aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 pkt 1-4 i 4a P.p.s.a. O ile jednak niemożność zakwalifikowania niniejszej skargi jako dotyczącej bezczynności w podjęciu aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a P.p.s.a jest oczywista, o tyle wątpliwości może budzić niezakwalifikowanie niniejszej skargi jako dotyczącej bezczynności w podjęciu aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. tj. dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy jednak zauważyć, że z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie wynika, aby uprawnienie do umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu (mieszkalnego i socjalnego) z zasobów mieszkaniowych gminy było uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa. Przeciwnie, regulacje te dotyczące: zasad wynajmowania takich lokali, pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu, w tym lokalu socjalnego, zawierania takich umów w miarę posiadania wolnych lokali, kryteriów wyboru osób do zawarcia takich umów, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, w tym sporządzanie list osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, sposobu prowadzenia takich list, umieszczania określonych osób na takiej liście oraz skreślania ich z listy, wskazują, że uprawnienia te, w tym uprawienie do umieszczenia na liście oczekujących w określonej kolejności na zawarcie umowy najmu, nie są uprawnieniami wynikającymi wprost z przepisów prawa lecz ich realizacja przez właściwe organy w stosunku do określonych osób wymaga podjęcia i wykonania szeregu czynności wyjaśniających, sprawdzających i wreszcie ustalających, szeregujących i kwalifikujących każdą określoną osobę zarówno co do istnienia samego uprawnienia jak i kolejności jego realizacji z uwzględnieniem rozmiaru dysponowanego przez gminę zasobu mieszkaniowego. Zagadnienie dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której przyjęto, że akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zatem jedynie zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie skreślenie z listy) podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 1279/15 (pub. w LEX nr 1773513). Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z treści powołanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie wynika, aby kontroli sądu administracyjnego podlegała bezczynność organu gminy polegająca na zaniechaniu wydania aktu, o którym mowa w pkt 6 tego przepisu, tj. uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Nie wynika to również z treści art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., bowiem ww. uchwała nie jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy ww. ustaw. W postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają bowiem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko, uznać zatem należy, że wniesiona przez P. T. skarga, jako wykraczająca poza kognicję sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.