II SAB/Wa 802/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Komendant Służby Ochrony Państwa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. w zakresie żądania udostępnienia układu zbiorowego pracy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. P. K. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie zasad ustalania wysokości odprawy emerytalnej przysługującej pracownikom cywilnym zatrudnionym w Służbie Ochrony Państwa. Zwrócił się o wskazanie czy wysokość odprawy emerytalnej pracowników cywilnych Służby Ochrony Państwa ustalana jest w oparciu o art. 92(1) § 1 Kodeksu pracy czy też w Służbie Ochrony Państwa istnieją inne akty prawa (układy zbiorowe pracy, regulaminy wynagradzania itp.) określające wysokość odprawy emerytalnej. W przypadku ustalania wysokości odprawy emerytalnej na podstawie tych innych aktów prawa, zwrócił się o przesłanie ich w wersji elektronicznej. Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował, że przedstawione we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że SOP nie udostępnia informacji powszechnie dostępnych, dotyczących aktów prawa powszechnie obowiązującego, danych statystycznych, informacji zawartych na podmiotowej stronie BIP, itp. Pismem z dnia 11 października 2019 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Służby Ochrony Państwa w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a grzywny w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2019 r. Podał, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś stanowisko SOP odmawiające jej udzielenia nie zawiera żadnych argumentów merytorycznych. W ocenie skarżącego szczegółowe zasady ustalania wysokości odpraw emerytalnych dla pracowników zatrudnionych w SOP stanowią informacje związane z funkcjonowaniem organu władzy publicznej, albowiem dotyczącą uprawnień przyznanych przez organ władzy publicznej zatrudnianym przez siebie pracownikom. Jednocześnie informacje te dotyczą także sfery dysponowania środkami publicznymi przez organ władzy publicznej, w związku z czym również dotykają publicznej sfery działalności państwa. Nie sposób jest stwierdzić, że informacje te stanowią informację prywatną, niejawną dla ogółu społeczeństwa, lecz zastrzeżoną wyłącznie dla wąskiego grona osób, których one bezpośrednio dotyczą. Skarżący odnosząc się do otrzymanej odpowiedzi wskazał, że wbrew jej treści, wnioskowana informacja nie należy do żadnej z kategorii informacji wskazanych przez organ. Nie jest to bowiem informacja powszechnie dostępna, albowiem ogół społeczeństwa nie posiada wiedzy odnośnie zasad wypłacania przez SOP odpraw emerytalnych swoim pracownikom. Informacja ta nie jest także udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, co zdaje się pośrednio potwierdzać sam organ, nie wskazując gdzie w BIP można uzyskać informacje na interesującą mnie kwestię. Żądana przeze mnie informacja nie stanowi także danych statystycznych. Nadto, jeśli zasady wypłacania odpraw są odmienne od regulacji kodeksowych, to wnioskowana przeze mnie informacja nie dotyczy aktów prawa powszechnie obowiązującego, lecz aktów prawa wewnętrznego SOP. SOP nie uzasadnił w żaden sposób swego stanowiska. Wnioski o stwierdzenie, że bezczynność SOP ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny skarżący uzasadnił tym, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego (stwierdzenie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej) nie ma jakiegokolwiek oparcia w obowiązującym prawie i nie wynika z jakkolwiek rozumianych wątpliwości interpretacyjnych prawa. Komendant Służby Ochrony Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Pełnomocnik w uzasadnieniu wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa. Podał, że organ pierwotnie błędnie dokonał kwalifikacji żądania zawartego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. informując wnioskodawcę, iż przedmiot żądania nie stanowi informacji publicznej. Po ponownej analizie dokonanej już po dniu wniesienia skargi organ zakwalifikował żądanie zawarte we wnioski jako prośbę o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższego w dniu [...] października 2019 r. na wskazany przez wnioskodawcę adres poczty elektronicznej, zgodnie z żądaniem, przesłano zakładowy układ zbiorowy pracy dla pracowników Służby Ochrony Państwa, w którym zawarte są zasady ustalania wysokości odprawy emerytalnej przysługującej pracownikom SOP. Następnie w dniu [...] listopada 2019 r., w uzupełnieniu informacji przesłanej w dniu [...] października 2019 r. przesłano wnioskodawcy skan protokołu dodatkowego nr [...] do zakładowego układu zbiorowego pracy dla pracowników BOR zawartego w dniu [...] maja 2004 r., informując wnioskodawcę, iż treść przesłanego układu zbiorowego została ustalona na skutek zarejestrowania przedmiotowego protokołu. Żądanie niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej zostało wypełnione poprzez przesłanie skanu zakładowego układu zbiorowego pracy dla pracowników SOP na wskazany przez skarżącego adres poczty internetowej. W związku z powyższym w ocenie pełnomocnika organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszeniem prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wskazał, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie była skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, uporczywym zaniechaniem organu ani lekceważeniem prawa, a wynikał z błędnej oceny organu odnośnie prawidłowego załatwienia wniosku, który początkowo nie zakwalifikował przedmiotu żądania jako informacji publicznej. W związku z powyższym nie zachodzą zdaniem pełnomocnika przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a Organ niezwłocznie po wniesieniu skargi uczynił zadość ciążącym na nim obowiązkom i podjął skuteczne działania w celu usunięcia swojego niedopatrzenia. Nie ma zatem potrzeby dyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części jest zasadna. Rozpoznanie skargi nastąpiło, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane, że Komendant Służby Ochrony Państwa jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Informacja publiczna, co wymaga podkreślenia, dotyczy sfery faktów. Informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (v. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). We wstępnej części wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawca formułując żądanie wskazania zasad ustalania wysokości odprawy emerytalnej zwrócił się o wskazanie przez organ, czy jest ona ustalana w oparciu o konkretny podany przez niego przepis Kodeksu pracy, tj. art. 921 § 1, co nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Żądanie to zmierza do dokonania przez organ ustaleń prawnych, czy w konkretnych sprawach organ stosuje art. 921 § 1 Kodeksu pracy. Tak sformułowane żądanie nie stanowi informacji publicznej. Prawidłowo zatem - gdy weźmie się pod uwagę tę część wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. - organ poinformował wnioskodawcę w ustawowym terminie 14 dni, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarga dotycząca bezczynności w tym zakresie wniosku nie jest zatem zasadna. Odnosząc się natomiast do pozostałej części żądania wnioskodawcy zawartego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. Sąd stwierdził, że pytanie o to, czy w SOP istnieją m.in. układy zbiorowe pracy określające wysokość odprawy emerytalnej stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Należy przyjąć, że powyższe żądanie dotyczy zasad funkcjonowania Służby Ochrony Państwa, w tym zasad wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Nadto, pytanie wniosku w tym zakresie dotyczy istnienia dokumentów wytworzonych w organie. Jest to jednocześnie pytanie o obowiązujące regulacje prawne. Żądanie udzielenia informacji o obowiązującym prawie dotyczy informacji publicznej. W sprawie tej nie znajduje przy tym zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., albowiem wnioskodawca – we wskazanym wyżej zakresie - nie pytał o istnienie aktu prawa powszechnie obowiązującego. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak we wskazanym zakresie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W związku z tym, że w zakresie pytania o to, czy w SOP istnieją układy zbiorowe określające wysokość odprawy emerytalnej, Komendant SOP nie udostępnił żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, stwierdzić należało, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi do Sądu. W sprawie niniejszej, już po wniesieniu skargi do Sądu, organ, jak podano w odpowiedzi na skargę, zrewidował swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. i uznał, że żądana we wskazanym zakresie we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Jak wynika z pisma organu z dnia [...] października 2019 r. organ przesłał wnioskodawcy zakładowy układ zbiorowy pracy dla pracowników Służby Ochrony Państwa, wskazując na to, że w rozdziale 7 zawiera postanowienia dotyczące zasad przyznawania odprawy emerytalnej i rentowej, a następnie w dniu [...] listopada 2019 r., w uzupełnieniu dotychczas przekazanej informacji, przesłano wnioskodawcy skan protokołu dodatkowego nr [...] do zakładowego układu zbiorowego pracy dla pracowników BOR zawartego w dniu [...] maja 2004 r., informując wnioskodawcę, iż treść przesłanego układu zbiorowego została ustalona na skutek zarejestrowania przedmiotowego protokołu. W związku z tym, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. we wskazanym zakresie, stanowiącym informację publiczną, został rozpatrzony przez organ poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie. Z tego względu Sąd stwierdził, że Komendant SOP dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku dotyczącego udzielenia informacji o układach zbiorowych pracy określających wysokość odprawy emerytalnej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku we wskazanym wyżej zakresie nie miała w tej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi wystosowanej przez organ do wnioskodawcy w ustawowym terminie, tj. [...] sierpnia 2019 r. wynikało, że organ błędnie uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał też, że nie udostępnia informacji zawartych na podmiotowej stronie BIP. Błędne przekonanie organu o tym, że żądana we wskazanym zakresie informacja nie stanowi informacji publicznej, jak też niezasadne wskazanie na BIP, w sytuacji, gdy – jak skarżący podał w skardze – żądanej w tym zakresie informacji w BIP nie zamieszczono, nie stanowią podstawy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Z całości sprawy nie wynika, aby nienależyte rozpatrzenie wniosku (we wskazanym wyżej zakresie) we właściwym czasie spowodowane było złą wolą, czy celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. Potwierdza to fakt zrewidowania przez organ swojego stanowiska po przeanalizowaniu treści skargi i podjęcia właściwych działań na gruncie u.d.i.p. Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W stanie faktycznym tej sprawy, na dzień orzekania przez Sąd, nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie grzywny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 4 wyroki Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. . ----------------------- 8