II SAB/Wa 831/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A.K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. A. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Komendanta Głównego Policji w sprawie wydania decyzji administracyjnej, przewlekłe prowadzenie sprawy, niezakończenia jej wydaniem decyzji administracyjnej oraz naruszenia obowiązujących terminów. Z załączonych do skargi pism wynika, że skarżący domaga się wypłaty zaległych - jego zdaniem - należności finansowych wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę w wypłacie liczonymi od daty wymagalności do daty zapłaty, a wynikającymi z treści prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2558/12. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazał, że Komendant Główny Policji - po zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. obniżył A. K. dodatek funkcyjny o 20% otrzymywanej stawki, nadając swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. A. K. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych, który decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy ww. rozkaz. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1090/11 stwierdzając naruszenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych przepisów o właściwości, orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji, działając już jako organ II instancji - związany wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt 11 SA/Wa 1090/11, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, wniesionego przez A. K., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wskutek tego, A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II S.A./Wa 547/12, uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., ponadto stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1090/11, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2558/12, oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji. A. K. w dniu [...] kwietnia 2013 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i mianowany na stanowisko o odmiennych parametrach placowych. W dniu [...] kwietnia 2014 r. wypłacono A. K. różnicę w otrzymywanym uposażeniu w wysokości 2687,48 zł uwzględniającą okres do daty wydania wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 547/12 tj. lipca 2012 r. do kwietnia 2013 r., czyli do dnia wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko. W dniu [...] listopada 2014 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło wezwanie A. K. do zapłaty kwoty 10 530 zł tytułem nienależnie obniżonego -według niego - dodatku funkcyjnego rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. przez okres od 1 lutego 2011 r. do 17 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A. K. został poinformowany o braku podstaw prawnych do wypłaty ww. kwoty. Pomimo ww. odpowiedzi w dniach [...] lutego 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. wpłynęły do Komendy Głównej Policji kolejne jego wezwania kierowane pod adresem Komendanta Głównego Policji do wydania decyzji w sprawie wypłaty zaległych należności finansowych wraz z odsetkami za zwłokę w wypłacie liczonymi od chwili wymagalności do chwili zapłaty. W dniu [...] kwietnia 2015 r. A. K. został poinformowany przez organ o tym, że jego sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do 1 maja 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie, w którym odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2558/12 oraz decyzją, którą odmówił wypłaty kwoty 10530,00 zł z ustawowymi odsetkami za zwłokę w wypłacie liczonymi od daty wymagalności do daty zapłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawą prawną wniesienia skargi na bezczynność organu po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostaje przepis art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: P.p.s.a.). Zgodnie z powołanym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwieniu sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). W świetle powołanego przepisu wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej po wydaniu wyroku uchylającego akt administracyjny - warunkującym rozpoznanie jej zasadności przez sąd administracyjny - jest uprzednie dokonanie przez skarżącego pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku. Wezwanie takie skarżący skierował do organu w dniu 5 lutego 2015 r. i nie budzi wątpliwości Sądu, iż pismo to spełnia wymogi, o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Tym samym należało uznać, iż skarżący prawidłowo i we właściwym terminie wezwał organ do wykonania wyroku. Nastąpiło to bowiem po doręczeniu temu organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi, a przed wniesieniem skargi do Sądu. Tym samym należało uznać, iż wymóg formalny wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu wyroku, określony w art. 154 § 1 P.p.s.a., został przez skarżącego spełniony. Odnosząc się zatem już do kwestii zasadności skargi A. K. wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, publ. Lex nr 77621). Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy) przy czym termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, publ. LEX nr 597633). Odnosząc powyższe wywody do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż bez wątpienia Komendant Główny Policji pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy. Zaznaczyć należy, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1091/11 organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2558/12 oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...] kwietnia 2014 r. wypłacono A. K. różnicę w otrzymanym uposażeniu w wysokości 2687,48 zł uwzględniającą okres od daty wydania wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 547/12, tj. lipiec 2012 r., do kwietnia 2013 r., czyli do dnia wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, do organu w dniu 28 listopada 2014 r. wpłynęło pismo skarżącego, wzywając organ do zapłaty kwoty 10530 zł tytułem nienależnie obniżonego dodatku funkcyjnego za okres od 20 stycznia 2011 r. do 17 kwietnia 2013 r. W piśmie tym skarżący wskazał, iż podstawą do tego żądania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2558/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 547/12. W dniu [...] lutego 2015 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., wzywające do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty zaległych należności finansowych wraz z odsetkami wynikających, jego zdaniem, wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2558/12. Zauważyć trzeba, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności. W odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest zatem sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. W opinii Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109- 110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). W przedstawionej sprawie organ dopiero po wniesieniu przez A. K. skargi na bezczynność w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu wypłaty kwoty 10530,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę w wypłacie liczonymi od daty wymagalności do daty zapłaty. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, skoro został on już rozpoznany. Celem bowiem skargi na bezczynność jest przerwanie stanu bezczynności organu i związanej z tym kompetencji Sądu do zobowiązania organu do podjęcia w zakreślonym terminie działań w sprawie. Z tego względu Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zwolniło Sądu od wypowiedzenia się, czy bezczynność organu miała postać rażącego naruszenia prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dowodzą tego działania organu, aczkolwiek zbyt wolne, ale nie zmierzające do lekceważącego traktowania skarżącego. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy bez żadnej wątpliwości można powiedzieć bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Taki stan bez wątpienia nie występuje w przedmiotowej sprawie.