II SAB/Wa 871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku T. J. z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. T. J. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści umowy zawartej pomiędzy byłym wykonawcą drogi ekspresowej [...], firmą [...] Sp. z o.o. a podwykonawcą firmą geodezyjną [...] Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. T. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia "umowy zawartej między wykonawcą firmą [...], a podwykonawcą firmą - [...] Sp. z o. o.", a zatem przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2021 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej; art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 tej ustawy w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W skardze przedstawiła informacje o wcześniej złożonym wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. dotyczącym żądania udostępnienia umowy zawartej między GDDKiA z wykonawcą, tj. [...] S. z o.o. Podniosła, że po jej wystąpieniu w tej sprawie do Ministra Infrastruktury, otrzymała zawiadomienie z dnia [...] października 2021 r. o sposobie załatwienia wniosku i wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z ponownym wnioskiem dnia [...] października 2021 r. drogą elektroniczną. Do chwili wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że po dokonaniu analizy wniosku skarżącej o udostępnienie żądanej informacji, organ uznał, iż żądana przez Skarżącą treść umowy podwykonawczej nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że zamawiający poza możliwością akceptacji lub wniesienia sprzeciwu do Umowy - nie jest jej stroną, ani co do zasady nie ma wpływu na jej treść, ani też wybór konkretnego podwykonawcy przez Wykonawcę. Nie jest to zatem informacja wytworzona przez władze publiczne w ramach przyznanych ustawowo kompetencji. Organ przytoczył treść art. 437 Ustawy z dn. 11.09.2019 r. Prawo Zamówień publicznych. Wskazał, że z powołanego przepisu nie wynika obowiązek gromadzenia i archiwizowania umów podwykonawczych. Jeżeli legislator nie zobowiązał Zamawiającego do gromadzenia, ani Wykonawcy do trwałego udostępniania umów podwykonawczych, przy pomocy słów nie podlegających wątpliwości np. "składa", to po stronie Zamawiającego nie leży obowiązek ich udostępniania jako informacji publicznej z uwagi na brak obowiązku jej posiadania w zasobach. Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także dotycząca innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25.3.2003 r., II SA 4559/02, niepubl.; wyrok NSA z 12.12.2006 r., I OSK 123/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 26.9.2007 r., II SA/Wa 2199/06, Legalis, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 19.12.2007 r., IV SA/Po 652/07, Legalis)." W odniesieniu do powyższego, wynagrodzenie podwykonawcy nie jest wypłacane bezpośrednio ze środków publicznych, a kwestie rozliczeń, niezależne podmioty gospodarcze regulują między sobą w umowie podwykonawczej. Z tego względu umowa podwykonawcza nie spełnia zatem kryteriów informacji publicznej. Jednocześnie należy zauważyć, że poza zakresem spraw publicznych znajdują się informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym (zob. wyr. NSA w Katowicach z 7.8.2002 r., II SA/Ka 939/02, Legalis), z jednoczesnym zastrzeżeniem, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych, stanowią bowiem informacje wytworzone przez organ władzy publicznej". W związku z powyższym organ ponownie zaznaczył, iż umowa łącząca wykonawcę i podwykonawcę stanowi element stosunku cywilnoprawnego i nie została wytworzona przez organ publicznoprawny. Zamawiający nie ma też wpływu, ani nie uczestniczy na dobór partnerów handlowych przez Wykonawcę, dlatego też kryteria doboru oraz warunki umowne łączące strony umowy podwykonawczej poczytywać należy jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ powołał się na art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy u.z.n.k. Wraz z odpowiedzią na skargę organ nadesłał pismo z dnia 1 grudnia 2021 r. stanowiące skierowaną do wnioskodawczyni odpowiedź organu na wniosek z dnia [...] października 2021 r. W piśmie tym organ poinformował wnioskodawczynię, że treść umowy podwykonawczej nie stanowi informacji publicznej. Wskazał w nim m.in., że zamawiający, poza możliwością akceptacji lub wniesienia sprzeciwu do umowy- nie jest jej stroną, ani co do zasady nie ma wpływu na jej treść, ani też wybór konkretnego podwykonawcy przez wykonawcę. Organ wskazał też, że z art. 437 ustawy Prawo zamówień publicznych nie wynika spoczywający na zamawiającym obowiązek gromadzenia i archiwizowania umów podwykonawczych. Wskazał, że po stronie zamawiającego nie leży obowiązek ich udostępniania jako informacji publicznej z uwagi na brak obowiązku posiadania ww. w zasobach. Organ wskazał również, że zamawiający nie ma wpływu na dobór partnerów handlowych przez wykonawcę, dlatego kryteria doboru oraz warunki umowne łączące partnerów poczytywać należy jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega w szczególności informacja o danych wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informację publiczną stanowi m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (v. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13). Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. W świetle powyższego, żądana przez skarżącą umowa zawarta "pomiędzy byłym wykonawcą drogi ekspresowej [...], firmą [...] Sp. z o.o., a podwykonawca firmą geodezyjną [...] Sp. z o.o." stanowią informację publiczną. Żądana informacja dotyczy danych związanych z realizacją (wykonaniem) inwestycji celu publicznego (drogi ekspresowej [...]). Ustalenia tego nie zmienia wskazanie przez organ w skierowanej do wnioskodawczyni odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2021 r., że zamawiający "poza możnością akceptacji lub wniesienia sprzeciwu do Umowy – nie jest jej stroną, ani co do zasady nie ma wpływu na jej treść, ani też wybór konkretnego podwykonawcy przez Wykonawcę". W sprawie jest bezsporne, że chodzi o informacje dotyczące realizacji inwestycji drogi ekspresowej [...]. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich znaczeniu funkcjonalnym, mamy do czynienia z informacją publiczną (v. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r. sygn.. akt I OSK 666/17, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2021 r. skierowanej do wnioskodawczyni organ powołując się na treść art. 437 ustawy Prawo zamówień publicznych wskazał, że "nie spoczywa na Zamawiającym obowiązek gromadzenia i archiwizowania umów podwykonawczych. (...)". Organ wskazał też m.in., że "(...) po stronie Zamawiającego nie leży obowiązek ich udostępniania jako informacji publicznej z uwagi na brak obowiązku w posiadaniu ww. w zasobach. (...)". Organ nie stwierdził w tym piśmie, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Jednocześnie wskazywał na tajemnicę przedsiębiorstwa, jako przesłankę uzasadniającą wyłączenie udostępnienia. W świetle powyższego stwierdzić należało, że skarga jest zasadna. Żądana informacja publiczna nie została bowiem udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Organ nie udzielił także stronie na piśmie informacji, że nie posiada żądanych danych, nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z tego względu, Sąd zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku T. J. z dnia [...] października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna ocena organu co do charakteru żądanej informacji od oceny wnioskodawczyni nie uzasadnia przypisania organowi braku należytego działania z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2021 r. Choć nastąpiło to z uchybieniem ustawowego terminu, okoliczność ta – w stanie faktycznym tej sprawy – nie daje podstaw do przypisania rażącego naruszenia prawa. Z akt postępowania nie wynika, aby organ zmierzał do celowego pozbawienia strony prawa do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4, art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 wymienionej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł).