II SAB/Wa 876/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Komisji Związku Zawodowego "[...]" Pracowników [...] z siedzibą w W. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi 1. stwierdza że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałej części W dniu [...] lipca 2012 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga Międzyzakładowej Komisji Związku Zawodowego "[...]" Pracowników [...] z siedzibą w W., dotycząca niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych członków związku przez imienne wskazanie pracowników [...] S. A. W dniu [...] lutego 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Międzyzakładowa Komisja Związku Zawodowego "[...]" Pracowników [...] wniosła zażalenie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Od powyższego postanowienia Międzyzakładowa Komisja Zawodowa "[...]" Pracowników [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1134/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Prawomocne orzeczenie Sądu wraz z aktami sprawy wpłynęło do Organu w dniu 13 marca 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił się do [...] S. A. o złożenie pisemnych wyjaśnień oraz ustosunkowania się do okoliczności zawartych w skardze. Wyjaśnienia Spółki wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] listopada 2014 r. Międzyzakładowa Komisja Związku Zawodowego "[...]" Pracowników [...] złożyła zażalenie na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ poinformował strony postępowania, że został zebrany materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i 73 § 1 Kpa. W dniu [...] grudnia 2014 r. Spółka dokonała wpisu do akt sprawy. W dniu [...] stycznia 2015 r. organ zareklamował zwrotne potwierdzenie odbioru pisma skierowanego do Związku. Duplikat powyższego potwierdzenia wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2015 r. W dniu 7 lipca 2015 r. Międzyzakładowa Komisja Związku Zawodowego "[...]" Pracowników [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w której wniosła o spowodowanie wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż pomimo uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/Wa 1134/13, organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych i zebraniu materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek dokładnego zbadania okoliczności faktycznych oraz zebrania kompletnego materiału dowodowego wynika z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organ podejmował wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty prawne, przyznane mu przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Na każdym etapie postępowania skarżący był i jest informowany o czynnościach podejmowanych w sprawie oraz ich wynikach. Organ zauważył również, że Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Organ w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100°/ Obecnie na jednego pracownika Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg przypada średnio ponad 300 spraw. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję nr [...], którą odmówił uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, przy czym o bezczynności lub przewlekłości postępowania sąd orzeka według stanu na dzień wyrokowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza złożone przez Skarżącego w dniu [...] listopada 2014 r. zażalenie na bezczynność, które należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi Międzyzakładowej Komisji Związku Zawodowego "[...]" jest bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie zainicjowanej skargą na przetwarzanie danych osobowych z dnia [...] lipca 2013 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonej czynności (w rozpoznawanej sprawie wydania decyzji), nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i 2 kpa i wyrażoną w tym przepisie zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei art. 36 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w powyższych przepisach oznacza stan bezczynności, zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do organy w dniu 13 marca 2014 r. Organ dopiero w dniu [...] maja 2014 r., a więc po ponad dwóch miesiącach zwrócił się do [...] S. A. o złożenie pisemnych wyjaśnień oraz ustosunkowania się do okoliczności zawartych w skardze. Wyjaśnienia wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2014 r. Natomiast w dniu [...] grudnia 2014 r. (a więc prawie po pół roku) organ poinformował strony o zebraniu całości materiału w sprawie i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Nie ulega więc wątpliwości, ze takie działanie organu, a właściwie jego brak świadczy o tym, że organ pozostawał w bezczynności. Dodać również należy, że organ nie podał skarżącemu informacji w trybie art. 36 kpa o nowym terminie załatwienia sprawy, ani też nie odpowiedział na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 kpa. W aktach administracyjnych brak jest bowiem dokumentów które przeczyłyby powyższym twierdzeniom. Natomiast jak wskazano w stanie faktycznym sprawy w dniu [...] sierpnia 2015 r. organ wydał decyzję nr [...], którą odmówił uwzględnienia wniosku, którą doręczył skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2015 r. Zatem należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było już podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania owego odwołania, skoro został on już rozpoznany, a cel skargi na bezczynność - przerwanie stanu bezczynności organu, został osiągnięty. Z tego względu Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zwolniło Sądu od wypowiedzenia się, czy bezczynność organu miała postać rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wszak nie można zaaprobować stanu, w którym czynności wyjaśniające w sprawieni organ podejmował co kilka miesięcy, a jednocześnie zaniechał realizacji obowiązku powiadomienia skarżącego o przedłużeniu postępowania ze wskazaniem daty jego zakończenia, wyjaśnienia przyczyn przedłużenia postępowania, a przede wszystkim podjęcia decyzji w rozsądnym terminie. Nie ulega wątpliwości, że organ działał nieefektywnie i opieszale, zaś przyczyny tej opieszałości pozostały nieusprawiedliwione. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 463/14, publ. j.w.). Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z przebiegu postępowania i sposobu procedowania organu. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie została wydana przez organ po upływie piętnastu miesięcy od przekazania organowi przez Sąd akt administracyjnych wraz z prawomocnym odpisem wyroku. Tak istotna opieszałość w prowadzeniu postępowania musi zostać poczytana za rażącą, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia nie była sprawa o szczególnym stopniu skomplikowania, ani też wymagająca prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Dwukrotne wystąpienie przez organ do Proboszcza Parafii o udzielenie wyjaśnień w sprawie nie może wskazywać na "szczególnie skomplikowany" charakter sprawy i choćby w pewnym zakresie stanowić usprawiedliwienia tak istotnej zwłoki w załatwieniu sprawy. Odnośnie podniesionej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że Biuro Generalnego Inspektora jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych, a liczba skarg wpływających do Biura z każdym rokiem się zwiększa, wskazać należy, że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca opóźnienie w załatwieniu sprawy. Podstawowym obowiązkiem organu jest bowiem zorganizowanie pracy w taki sposób, aby możliwe było wypełnianie przez organ terminowego i sprawnego rozstrzygania spraw (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1538/14, publ. j.w.). Mając na względzie obowiązki organu wskazane w art. 35 i 36 w związku z art. 12 k.p.a. oraz wynikające z zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wskazać należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 ppsa stwierdził bezczynność organu w prowadzeniu postępowania uznając przy tym, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Generalny Inspektor wydał i doręczył skarżącemu oczekiwany przez niego akt administracyjny, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie powołanych wyżej przepisów – orzekł jak w sentencji wyroku.