II SAB/Wa 877/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga E. R. na bezczynność Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. E. R. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych (zwana dalej: KIDL, organ) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. treści umów z podmiotami zewnętrznymi w czasie trwania [...] kadencji Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych (zwana dalej: KRDL); 2. kompletu dokumentacji postępowania konkursowego, dotyczącego wyłonienia Dyrektora BIURA KIDL, wraz z dokumentacją potwierdzającą kompetencje wszystkich kandydatów; 3. treści opinii dotyczących opiniowania kandydatów na stanowisko konsultantów z dziedziny diagnostyki w poszczególnych województwach, które w [...] kadencji działania KRDL były udostępniane na zewnątrz w czasie procesu opiniowania i powoływania kandydatów na stanowiska konsultantów wojewódzkich zgodnie z ustawą o konsultantach w ochronie zdrowia. Skarżąca wniosła o przekazanie wnioskowanych dokumentów w formie elektronicznej (plików komputerowych – skanów dokumentów) na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak l.dz [...] z [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącą, wnioskowane w punkcie 1-2 wniosku dokumenty nie podlegają udostepnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Z kolei objęta punktem 3 wniosku, treść wszystkich opinii samorządów zawodowych w sprawie kandydatów na konsultantów wojewódzkich, dostępna jest dla obywateli we właściwych urzędach wojewódzkich do których są przesyłane. Wskazał też, że wnioskodawczyni jako Wiceprezes KRDL posiada dostęp do każdego rodzaju dokumentacji związanego z zakresem swoich obowiązków. W dniu [...] sierpnia 2019 r. (data złożenia za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżąca pismo, w którym wniosła o udostępnienie żądanej we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. informacji publicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 pkt b i f oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt c, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej nawet w terminie wyznaczonym przez organ oraz braku powiadomienia skarżącej o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem. Uzasadniając skargę wnioskodawczyni podała, że wnioskowane przez nią informacje mają charakter informacji publicznej i są w dyspozycji KIDL. Umowy z podmiotami zewnętrznymi dotyczą sfery majątkowej samorządu, a obsadzanie stanowisk wewnętrznych i dobór kadr dotyczy wewnętrznej organizacji organu. Z kolei informacje, dotyczące opiniowania konsultantów wojewódzkich organ powinien posiadać, bo opiniowanie jest jego obowiązkiem. Stwierdziła, że informacją publiczną są umowy cywilno-prawne, jeżeli ich stroną jest samorząd zawodowy, podobnie jak dokumenty, dotyczące postępowań konkursowych na stanowiska związane z obsługą organów samorządu zawodowego. Oceniła, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, zatem skarga jest konieczna i uzasadniona. Wyjaśniła też, że na dzień składania wniosku pełniła funkcję Wiceprezesa KRDL, jednak wniosek o dostęp do informacji publicznej złożyła jako zwykły obywatel, a nie funkcyjny członek samorządu. Wskazała, że jest ograniczana w dostępie do dokumentów, związanych ze sprawami przydzielonymi jej zgodnie z uchwałą KRDL Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia podziału czynności między członków Prezydium KRDL. Nadto w czasie jej urlopu (w dniu [...] września 2019 r.) została odwołana z funkcji Wiceprezesa KRDL. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, iż nie pozostaje on w bezczynności, gdyż złożony przez skarżącą wniosek został załatwiony poprzez udzielenie odpowiedzi w dniu [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez nią we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. dokumentów (umów z podmiotami zewnętrznymi w czasie trwania [...] kadencji KRDL, dokumentacji postępowania konkursowego dotyczącego wyłonienia Dyrektora BIURA KIDL, wraz z dokumentacją potwierdzającą kompetencje wszystkich kandydatów oraz opinii dotyczących opiniowania kandydatów na stanowisko konsultantów z dziedziny diagnostyki w poszczególnych województwach, które w [...] kadencji działania KRDL były udostępniane na zewnątrz w czasie procesu opiniowania i powoływania kandydatów na stanowiska konsultantów wojewódzkich zgodnie z ustawą o konsultantach w ochronie zdrowia). Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 849 ze zm., zwana dalej: u.d.l.), diagności laboratoryjni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, który jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega wyłącznie przepisom ustawy. Jednostką organizacyjną samorządu, posiadającą osobowość prawną, jest Krajowa Izba Diagnostów Laboratoryjnych z siedzibą w W. (ust. 3).W niniejszej sprawie nie budzi więc wątpliwości i nie jest sporne, że KILD jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). W przypadku samorządów zawodowych obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie informacji mającej charakter publiczny. Nie każda więc informacja, która znajduje się w posiadaniu KIDL, podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Obowiązek udostępniania związany jest bezpośrednio z charakterem prawnym tych informacji tj. uznania, czy informacje te są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez KIDL zadań publicznych. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z regulacją art. 35 u.d.l. do zadań samorządu należy w szczególności: 1) sprawowanie nadzoru nad należytym wykonywaniem czynności diagnostyki laboratoryjnej; 2) reprezentowanie diagnostów laboratoryjnych oraz ochrona ich interesów zawodowych; 3) działanie na rzecz stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez diagnostów laboratoryjnych; 4) udział w ustalaniu standardów i zasad oceny pracy w diagnostyce laboratoryjnej; 5) integrowanie środowiska diagnostów laboratoryjnych; 6) prowadzenie badań w zakresie ochrony zdrowia. Określone ww. przepisem zadania są zadaniami publicznymi, zaś informacje ich dotyczące stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że objęte pkt 1-2 wniosku skarżącej dane nie należą do żadnej z opisanych wyżej przepisem grup zadań. Wskazać należy także, iż zgodnie z art. 54 u.d.l. działalność samorządu jest finansowana: 1) ze składek członkowskich i opłat związanych z postępowaniem w sprawie wpisu na listę diagnostów laboratoryjnych; 2) z dochodów z innych źródeł, a w szczególności z dotacji, subwencji, darowizn i spadków; 3) z działalności gospodarczej. Wskazane źródła finansowania nie stanowią środków publicznych i dochodów publicznych w świetle art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 124 ze zm.). Samorząd zawodowy nie jest więc organem państwa, którego wszystkie działania mają charakter publiczny i są związane z wydatkowaniem środków publicznych. Jak wskazał organ w odniesieniu do punktu 1 wniosku skarżącej, umowy z podmiotami zewnętrznymi znajdujące się w jego posiadaniu dotyczą sfery wewnętrzno- organizacyjnej funkcjonowania KIDL (tj. obsługi recepcji, sprzątania, konserwacji wind, wymiany komputerów, ochrony budynku, księgowości, cateringu). Nie są to więc zadania należące do sfery zadań publicznych, realizowanych przez samorząd zawodowy. Właściwe jest zatem stanowisko organu, że objęte wnioskiem skarżącej w tym zakresie dokumenty nie stanowią informacji publicznej, są to bowiem dokumenty dotyczące wewnętrzno-organizacyjego zakresu funkcjonowania KILD, finansowane ze środków własnych samorządu zawodowego, nie zaś ze środków publicznych. Także dokumentacja konkursowa, dotycząca wyboru Dyrektora Biura KIDL, w tym dokumentacja dotycząca kandydatów aplikujących na to stanowisko, nie ma charakteru publicznego. Po pierwsze Dyrektor Biura KIDL nie jest organem samorządu zawodowego. Jak stanowi bowiem art. 36 ust. 1 u.d.l., organami samorządu są: 1) Krajowy Zjazd Diagnostów Laboratoryjnych; 2) Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych; 3) Komisja Rewizyjna; 4) Wyższy Sąd Dyscyplinarny; 5) Sąd Dyscyplinarny. Członkami organów samorządu mogą być tylko diagności laboratoryjni (art. 36 ust. 2 u.d.l.). Z załącznika nr 1 do uchwały nr [...] KRDL z dnia [...] grudnia 2015 r. regulamin organizacyjny Biura KIDL wynika, że zakres kompetencji dyrektora biura ograniczony jest do kierowania pracami administracyjnymi i zarządzania budynkiem KIDL. Dyrektor Biura KIDL nie jest więc osobą funkcyjną, nie wykonuje też działań powierzonych ustawowo samorządowi zawodowemu celem realizacji zadań publicznych. Z dokumentów sprawy wynika także, że w związku z żądaniem określonym w punkcie 3 wniosku (dotyczącym udostępnienia opinii w sprawie kandydatów na konsultantów wojewódzkich w dziedzinie diagnostyki) organ wskazał skarżącej, że dokumentacja ta dostępna jest we właściwych urzędach wojewódzkich, do których została przesłana. Prawidłowe było więc działanie organu polegające na poinformowaniu wnioskodawczyni, iż wnioskowana informacja nie może zostać jej udostępniona, przesłana została bowiem do innych organów, gdzie jest dostępna do obywateli. Wskazać dalej należy, iż udostępnienie informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot, do którego został skierowany wniosek, należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Nie jest zatem skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych - w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zatem w braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i zwalnia organ od zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365). Organ nie pozostaje w bezczynności gdy nie posiada wnioskowanej informacji i (w odpowiedzi na wniosek o jej udostępnienie) poinformuje wnioskodawcę o braku posiadania żądanych danych (dokumentów). W takim wypadku Sąd nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości wyjaśnienia organu w kwestii braku posiadania żądanej informacji. W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że wniosek skarżącej o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2019 r. Niesporne jest także, iż w dniu [...] lipca 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Wprawdzie KIDL nieznacznie przekroczyła wynikający z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. 14-dniowy termin udzielenia odpowiedzi na wniosek, niemniej jednak nastąpiło to jeszcze przed wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż skarżąca jako Wiceprezes KRDL, a więc z racji pełnionej funkcji, miała dostęp do wnioskowanych do udostępnienia dokumentów. Podsumowując stwierdzić należy, iż skoro żądana w punkcie 1-2 informacja nie stanowiła informacji publicznej, zaś informacja określona punktem 3 wniosku nie znajdowała się w posiadaniu organu, KILD zasadnie w piśmie z [...] lipca 2019 r. o okolicznościach tych poinformowała skarżącą. Organ nie pozostał więc w bezczynności w odniesieniu do złożonego przez skarżącą wniosku. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mają na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.