II SAB/Wa 88/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Agnieszka Bieniewska., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia 2 października 2007 r. i 11 listopada 2007 r.: - oddala skargę. M. S., funkcjonariusz pełniący służbę w Biurze Finansów ABW, został skierowany w dniu [...] lipca 2006 r. przez Dyrektora Biura Kadr ABW do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] (zwanej dalej RKL nr [...] ABW w [...]) celem określenia stanu zdrowia, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, związku schorzeń ze służbą i ewentualnej grupy inwalidzkiej. W związku z niezgłoszeniem się skarżącego na badania lekarskie, pomimo dwukrotnego pisemnego ponaglenia, Przewodniczący RKL nr [...] ABW pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. poinformował Dyrektora Biura Kadr ABW w W. o zakończeniu czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia i uznaniu sprawy za zamkniętą. W dniu 28 czerwca 2007 r. M. S. wystąpił do Przewodniczącej RKL [...] o wyznaczenie terminu komisji lekarskiej. W odpowiedzi na to wystąpienie Przewodnicząca RKL nr [...] ABW [...] poinformowała skarżącego, iż z uwagi na brak skierowania nie ma podstaw do wszczęcia procedury orzeczniczej. Natomiast przy piśmie z dnia 19 września 2007 r. RKL nr [...] ABW [...] przesłała skarżącemu kopię powołanego wyżej pisma z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczącego zakończenia czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia. Skarżący złożył następnie wniosek z dnia 2 października 2007 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, w którym wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponaglenie RKL ABW nr [...] lub wniósł zażalenie na RKL ABW nr [...], albo alternatywnie wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), w przypadku nieuwzględnienia pkt 1 wniosku. Wyjaśnił przy tym, iż po zakończeniu leczenia szpitalnego lekarz prowadzący wyda opinię w zakresie dalszej przydatności do służby. Pismem z dnia 10 października 2007 r. CKL ABW poinformowała skarżącego, iż pismo z dnia 18 grudnia 2007 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a odstąpienie od dalszych czynności orzeczniczych związane było z nieobecnością w wyznaczonych przez Komisję terminach badań. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej ABW w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 2 października 2007 r. (skarga i późniejsze pisma uzupełniające) podkreślając, iż jego zdaniem pismo z dnia 18 grudnia 2006 r. RKL nr [...] ABW [...], stanowiło w rzeczywistości decyzję administracyjną, ponieważ zawierało elementy niezbędne do zakwalifikowania tego pisma jako decyzję. Zatem wniesione przez niego odwołanie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien być zbadany, a sprawa ponownie rozstrzygnięta przez CKL ABW. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Centralnej Komisji Lekarskiej ABW wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismo RKL ABW z dnia 18 grudnia 2006 r. było jedynie pismem informującym o odstąpieniu od czynności orzeczniczych i nie stanowiło decyzji administracyjnej. Komisje lekarskie wydają orzeczenia po przeprowadzeniu konsultacji lekarskich, a w przedmiotowej sprawie, z uwagi na niestawiennictwo M. S., konsultacji nie przeprowadzono. Zatem CKL ABW nie mogła rozpatrzyć odwołania, ani też przeprowadzić konsultacji w zakresie orzecznictwa lekarskiego, ponieważ takiego orzeczenia RKL nie wydała. Niemożliwe było również ponaglenie do wydania orzeczenia w sytuacji, gdy RKL nie mogła sporządzić protokołu badania, stanowiącego podstawę orzeczenia, z powodu niestawiennictwa skarżącego w wyznaczonych terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Wa 31/08) uwzględnił skargę M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, ale z innej przyczyny, aniżeli wskazana przez skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że RKL [...] nie wydała orzeczenia na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809, ze zm.), ponieważ skarżący nie stawił się na żaden z podanych terminów komisji, natomiast pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. zawiadomiła Dyrektora Biura Kadr ABW - organ kierujący na badania przed komisję, o zakończeniu czynności komisyjnych bez wydania orzeczenia, a tym samym o zamknięciu sprawy. Orzeczenie o zdolności do służby wydaje się uwzględniając m. in. ocenę stanu zdrowia osoby skierowanej (§ 13 rozporządzenia), dokonywanej na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji szpitalnej, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Podstawą do wydania orzeczenia jest przeprowadzenie przez komisję badań lekarskich oraz dostarczenie posiadanej przez zainteresowanego dokumentacji medycznej. W razie zaś konieczności, komisja kieruje na dodatkowe badania specjalistyczne lub obserwację szpitalną. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie stawił się na żaden z wyznaczonych przez RKL [...] terminów, nie została też przedstawiona żadna dokumentacja, na podstawie której RKL mogłaby ocenić zdolność skarżącego do służby, dlatego nie było podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia. Pismo RKL nr [...] ABW [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie określa praw ani też obowiązków skarżącego, a nadto nie jest do niego skierowane. Nie przysługuje również od niego odwołanie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Obowiązkiem organu odwoławczego, w pierwszej kolejności, było zbadanie odwołania M. S. pod kątem jego dopuszczalności. CKL ABW nie dopełniła tego obowiązku, a zatem pozostaje w bezczynności. Nie można bowiem uznać pisma wyjaśniającego z dnia 16 października 2007 r. za decyzję administracyjną jednostronnie rozstrzygającą sprawę, ani też za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. zarzuciła przede wszystkim niezasadne nakazanie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW rozpatrzenia odwołania z dnia 2 października 2007 r., skoro zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Centralna Komisja Lekarska ABW rozpatruje odwołania wyłącznie w przypadkach i w formie wskazanych w powołanym rozporządzeniu, zaś rozpatrzenie pisma z dnia 2 października 2007 r. zatytułowanego m.in. "odwołanie", w trybie określonym przepisami Kpa nie znajduje podstawy w przepisach rozporządzenia, regulującego tryb postępowania Centralnej Komisji Lekarskiej ABW. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1161/08) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż pismo z dnia 18 grudnia 2006 r. Regionalnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie jest decyzją administracyjną i dlatego nie przysługuje od niego odwołanie. Przedmiotem pisma z dnia 18 grudnia 2006 r. nie jest orzeczenie, lecz jedynie informacja udzielona Dyrektorowi Biura Kadr ABW w W., dlatego pismo to ma charakter wewnętrznej korespondencji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi ABW. W wystarczającej formie Centralna Komisja Lekarska ABW poinformowała skarżącego w piśmie z dnia 10 października 2007 r. o jedynie korespondencyjnym charakterze pisma Regionalnej Komisji Lekarskiej [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. Z tego względu brak jest podstaw do zastosowania wobec tego pisma procedury określonej w art. 134 Kpa w postaci postanowienia o niedopuszczalności złożenia od niego odwołania, skoro postępowanie przed komisjami lekarskimi i środki zaskarżenia zostały w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisach powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Niedopuszczalność odwołania w rozpatrywanej sprawie można rozważać jedynie w przypadku wydania przez Regionalną Komisję Lekarską jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o skutkach uzewnętrznionych wobec określonej osoby. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając złożoność żądań skarżącego, określonych w piśmie z dnia 2 października 2007 r., dokona oceny, w czym ma tkwić bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej ABW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Skarga nie jest zasadna. Postawiony w skardze zarzut bezczynności Centralnej Komisji Lekarskiej ABW w przedmiocie rozpatrzenia żądań M. S., zawartych w jego piśmie z dnia 2 października 2007 r. jest nietrafny z dwóch przyczyn. Po pierwsze, co już podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. i co w całości zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie (do oceny żądań skarżącego zawartych w piśmie z dnia 2 października 2007 r.) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie, Centralna Komisja Lekarska ABW w pismach z dnia 10 października 2007 r. i 14 listopada 2007 r. skierowanych do M. S. wyjaśniła mu wszelkie kwestie poruszone w jego piśmie z dnia 2 października 2007 r. oraz w piśmie z dnia 1 listopada 2007 r., w tym wyjaśniła mu procedury obowiązujące komisje lekarskie ABW. Zatem nie można przypisać organowi bezczynności w załatwieniu jakiegokolwiek problemu poruszonego w przedmiotowym piśmie skarżącego i będącego następnie przedmiotem skargi. Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie określenia stanu zdrowia, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, związku schorzeń ze służbą, reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809, z późn. zm.) zwane dalej "rozporządzeniem". W przedmiotowej sprawie M. S. wydano skierowanie do Regionalnej Komisji Lekarskiej na właściwym, określonym w załączniku nr 3 rozporządzenia druku. Skierowanie wystawione zostało przez Dyrektora Biura Kadr, który w myśl § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia jest organem kierującym dla funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych centrali. Skierowanie takie na mocy § 7 ust. 2 rozporządzenia traci ważność po upływie 30 dni od daty pierwszego badania wyznaczonego przez regionalną komisję lekarską. Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia RKL przeprowadza badanie lekarskie osoby skierowanej i sporządza protokół badania. Oceny stanu zdrowia, o czym traktuje § 13 rozporządzenia, RKL dokonuje na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego ewentualnie innych dokumentów medycznych. W taki sposób ustalona ocena stanu zdrowia stanowi dla RKL podstawę do wydania orzeczenia o zdolności do służby, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia. W przypadku M. S. przeprowadzenie własnego badania lekarskiego było niemożliwe, ponieważ nie stawił się on na żaden z terminów wyznaczanych przez RKL ABW. Dlatego ani Komisja Lekarska [...] ani w W. nie mogły wydać orzeczenia o zdolności do służby Pana M. S. Jedynym możliwym sposobem załatwienia tej sprawy było wydanie stosownych zawiadomień o odstąpieniu od czynności orzeczniczych. Pisma w tym przedmiocie nie są decyzjami administracyjnymi i dlatego nie podlegają trybowi weryfikacji określonymi w przepisach Kpa. Pisma Komisji Lekarskich pierwsze z nich RKL [...] z dnia 18 grudnia 2006 r., a następnie RKL w W. z dnia 28 września 2007 r. mają charakter zawiadomień informujących o odstąpieniu od czynności orzeczniczych wskazując jednocześnie powód tego odstąpienia. Podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności Centralnej Komisji Lekarskiej nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy o bezczynności organu można mówić w przypadku, gdy w określonym przepisami prawa terminie, wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął tych czynności. W omawianym przypadku wydanie orzeczenia przez Regionalną Komisję Lekarską było niemożliwe, co wyjaśniono wyżej. Natomiast CKL ABW nie mogła potraktować przedmiotowego pisma M. S. (jak tego żądał) jako środka odwoławczego, gdyż pismo RKL nr [...] ABW [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną - nie określa praw ani też obowiązków skarżącego, a nadto nie jest do niego skierowane. Nie przysługuje również od takiego pisma odwołanie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Za akt lub czynność organu administracji publicznej należy rozumieć głównie wywołujące skutki prawne działania materialno - techniczne zaś przez czynność materialno - techniczną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uznania lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Musi także istnieć bezpośredni związek między przepisem prawa, który takie uprawnienie lub obowiązek określa, a aktem lub czynnością, dotyczącą tego uprawnienia lub obowiązku. CKL ABW nie mogła spełnić żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 2 października 2007 r., albowiem przepisy regulujące sposób postępowania tego organu, zawarte w rozporządzeniu nie przewidują możliwości rozpatrzenia odwołania od niewydanego orzeczenia lub też ponaglenia RKL ABW do wydania orzeczenia w sytuacji, gdy Komisja ta nie może sporządzić protokołu badania będącego podstawą do wydania orzeczenia z uwagi na niestawiennictwo zainteresowanego na kilkukrotnie wyznaczane terminy komisji lekarskich. Jednocześnie organ powiadomił M. S. zarówno o sposobie załatwienia jego sprawy, jak i o obowiązującej organ procedurze załatwiania tego typu spraw, wynikających z uregulowań zawartych w wielokrotnie wyżej cytowanym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. Podkreślenia wymaga także fakt, iż pisma RKL ABW i CKL ABW, kierowane do skarżącego, mają charakter zawiadomień i informacji. Procedura załatwiania spraw przez komisje lekarskie ABW została określona w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wobec przyjęcia takiej regulacji brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie procedur zawartych w przepisach Kpa, a zatem także procedury określonej w art. 134 Kpa. Trafność takiego rozumowania potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r.. Sąd Ten stwierdził, iż w wystarczającej formie Centralna Komisja Lekarska ABW poinformowała skarżącego w piśmie z dnia 10 października 2007 r. o jedynie korespondencyjnym charakterze pisma Regionalnej Komisji Lekarskiej [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. Z tego względu brak jest podstaw do zastosowania wobec tego pisma procedury określonej w art. 134 Kpa w postaci postanowienia o niedopuszczalności złożenia od niego odwołania, skoro postępowanie przed komisjami lekarskimi i środki zaskarżenia zostały w wyczerpujący sposób uregulowane w przepisach powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Niedopuszczalność odwołania w rozpatrywanej sprawie można rozważać jedynie w przypadku wydania przez Regionalną Komisję Lekarską jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o skutkach uzewnętrznionych wobec określonej osoby. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w niniejszej sprawie M. S. nie wskazał żadnych innych aspektów uzasadniających bezczynność organu, natomiast wskazywane przez niego dotychczas nie okazały się trafne. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.