II SAB/Wa 880/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1940/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga W. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1940/20. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. W. P. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku, Minister decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Na skutek złożonej przez wnioskodawcę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1940/20, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Odpis sentencji ww. wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy został doręczony organowi przez Sąd w dniu 24 maja 2021 r. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (data wpływu do organu – [...] listopada 2021 r.) skarżący złożył do organu ponaglenie, domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. i podnosząc, że od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne minęło ponad 4 lata i 4 miesiące, zaś od wydania wyroku uchylającego decyzję Ministra ponad 8 miesięcy. Brak działania organu narusza terminy załatwiania spraw, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie wobec dalszego niezałatwienia sprawy przez organ skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu po wyroku tego Sądu z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1940/20. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie organ od początku działał w sposób opieszały, mimo że był i jest w posiadaniu materiału dowodowego, niezbędnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto sprawa niniejsza nie charakteryzuje znacznym stopniem zawiłości, czy obszerności zgromadzonego materiału dowodowego. Niezrozumiałym jest więc dlaczego organ nie podjął żadnych czynności, mających na celu ponowne wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, do czego Sąd zobowiązał organ ponad 8 miesięcy temu. Podniósł, że wbrew dyspozycji art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., zwana dalej: k.p.a.) organ nie zawiadomił skarżącego o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Skarżący nie otrzymał żadnej informacji o przyczynach zaistniałej zwłoki, ani o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Zatem podejmowane w przedmiotowej sprawie działania organu dalekie są od działań bez zbędnej zwłoki, które prowadziłyby do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, do czego organ z mocy przepisów k.p.a. jest zobowiązany. Minister winien wydać decyzję niezwłocznie zwłaszcza, że jak zaznaczył wyżej, sprawy nie charakteryzuje znaczny stopień skomplikowania. Ponadto w przypadku skarżącego, stan faktyczny został już ustalony i nie był kwestionowany przez żadną ze stron na żadnym etapie postępowania. Skarżący ocenił, że działania Ministra należy poczytywać jako bezczynność, a niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona i konieczna. Stwierdził jednocześnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec sposobu prowadzenia postępowania przez organ oraz czasu trwania tego postępowania (postępowanie trwa już od ponad 4 lat i 4 miesięcy), w pełni uzasadniony jest także wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie akcentując bardzo duża ilość spraw do załatwienia, opartych o przesłanki z art.8 a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem w dniu [...] listopada 2021 r. wystąpił do Ministra z ponagleniem w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministra-cyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy odpis sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1940/20 z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi wpłynęły do organu dnia [...] maja 2021 r. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, jednak wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Przedmiotowa sprawa została zakończona poprzez wydanie decyzji w dniu [...] marca 2022r. Zatem zwłoka jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, bezsporne jest, że organ w ustawowym terminie nie zakończył ponownego postępowania administracyjnego po wyroku Sądu (z dnia [...] lutego 2021 r.). Postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji dopiero dnia [...] marca 2022, a zatem skarga była zasadna, a organ bezspornie dopuścił się bezczynności. Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1940/20. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić tak znacznego (ponad 8 miesięcznego) opóźnienia, które miało miejsce już po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem organowi. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności czy przewlekłości organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16, publ.: cbois). Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Ponadto stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Wiadomym jest, że ilość załatwianych przez Ministra wniosków w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów jest bardzo duża. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak – w pewnych sytuacjach – powinny one rzutować na rozstrzygnięcie Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd uznał za niezasadne wymierzenie organowi grzywny oraz orzekanie o zasądzeniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie 151 p.p.s.a.