II SAB/Wa 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Janusz Walawski Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A.L. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. A. L., będąc radną Rady Miejskiej w B., w dniu [...] stycznia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej interpelacją z dnia [...] listopada 2013 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez bezpodstawny brak udostępnienia informacji, która, jako informacja o podstawach działań organu, sposobie realizacji zadań publicznych, miała charakter informacji publicznej, jak też brak odmowy udostępnienia tej informacji w formie prawem przepisanej, skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza B. do niezwłocznego udostępnienia skarżącej wnioskowanej przedmiotową interpelacją informacji publicznej oraz o ukaranie organu grzywną, przewidzianą w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), z uwagi na bezczynność organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi radna A. L. wskazała, iż pismem z dnia [...] listopada 2013 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w B. w dniu [...] listopada 2013 r., na podstawie § 46 Statutu Gminy B., art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), złożyła skierowaną do Burmistrza Gminy B. interpelację, zawierającą wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci wyroków i postanowień sądów administracyjnych i cywilnych wydanych w roku 2010, 2011, 2012 i 2013 w sprawach, w których stroną (bez względu na rolę procesowa) była Gmina B., Urząd Miejski w B. lub Burmistrz Miasta i Gminy B.. W odpowiedzi na powyższą interpelację, w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżąca otrzymała pisemną odpowiedź Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. informującą, iż "Nie prowadzi się centralnej rejestracji takich spraw w Urzędzie Miejskim w B.. Sprawy wszczynane i zakończone prawomocnymi orzeczeniami przekazywane są do komórek organizacyjnych Urzędu prowadzących merytoryczne sprawy objęte zakończonymi postępowaniami sądowymi wraz z aktami tych spraw. Rejestracja spraw sądowych w formie wewnętrznego repetytorium lub innej w jednym zbiorze nie jest przewidziana w obowiązujących przepisach. Dodatkowo wnioskowane orzeczenia zawierają informacje podlegające ochronie danych osobowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.)." Skarżąca podniosła, iż zakres udzielonej jej odpowiedzi nie pokrywa się z zakresem wniosku. Do dnia złożenia skargi radna nie otrzymała żadnej innej odpowiedzi, w szczególności nie otrzymała decyzji odmownej udzielenia żądanej informacji publicznej. W związku z tym, że jej wniosek, pomimo upływu terminu, nie został przez Burmistrza B. załatwiony, to organ pozostaje w bezczynności. Uzasadniając wniosek o nałożenie na organ grzywny, skarżąca podniosła, iż na szczególne uwzględnienie zasługuje fakt, że jest ona radną Rady Miejskiej w B., a zaniechanie udzielenia przez organ gminy - Burmistrza odpowiedzi ogranicza możliwość sprawowania mandatu, przyznanego w wyborach powszechnych przez mieszkańców Gminy B.. Przy tym, organ nie wykonuje swoich obowiązków, wynikających nie tylko z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również z § 46 Statutu Gminy B. oraz art. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca podkreśliła, że brak nałożenia grzywny oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (i pociągnięcia do odpowiedzialności odpowiedniego funkcjonariusza przeciwnika skargi) skutkować będzie brakiem jakichkolwiek negatywnych konsekwencji po stronie organu oraz dalszym nieudostępnianiem informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podnosił, iż na interpelację z dnia [...] listopada 2013 r. skarżąca otrzymała odpowiedź pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., w której wyjaśniono, że Urząd Miejski w B. nie prowadzi centralnego rejestru i zbioru orzeczeń sądowych. Orzeczenia takie bowiem są przekazywane do właściwych komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w B. lub instytucji i organów powołanych do ich egzekucji lub stosowania i wykonania. Obowiązujące przepisy instrukcji kancelaryjnej i obiegu dokumentów nie przewidują obowiązku po stronie jednostek administracji samorządowej prowadzenia rejestracji spraw sądowych w formie wewnętrznego repertorium lub innej formie jednolitego, centralnego zbioru tych dokumentów. Przywołane okoliczności spowodowały, iż organ nie miał żadnych możliwości organizacyjnych wykonania zbioru żądanych przez skarżącą orzeczeń, nawet w formie informacji przetworzonej, pomimo, że złożona interpelacja nie wskazywała istotnego interesu publicznego, dla którego ochrony lub realizacji wniosek był złożony, co przewiduje art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, iż skarżąca jako radna złożyła przedmiotowy wniosek w formie interpelacji i do jego rozpatrzenia nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów tej ustawy, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, osiągalne są w innym trybie. W niniejszej sprawie skarżąca nadała swojemu żądaniu zasadniczo tryb interpelacyjny, regulowany statutem gminy. Skoro skarżąca uważała, że jej wniosek stanowił stricte wniosek o udostępnienie informacji publicznej, składany w formie i trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to winna przedłożyć go wprost skarżonemu organowi. Interpelacje natomiast, stosownie do regulacji statutowej, składane są na sesjach, pisemnie na ręce przewodniczącego rady. Powyższe stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w szczególności w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI 62/13 (publik. www.samorząd.LEX.pl). W sytuacji, jak opisywana, wyłączone powinno być stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro skarżąca, sprawując mandat radnej, skorzystała z uprawnień do złożenia interpelacji, a jednocześnie posiłkowała się regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej, występując o informację będącą jednocześnie informacją publiczną. Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2014 r. skarżąca oświadczyła, iż składając interpelację z dnia [...] listopada 2013 r. działała jako radna Rady Miejskiej w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub w prawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, kom. do art. 3). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej. Zatem bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje (nie informuje, iż takowej nie posiada lub jej nie udziela) albo nie wydaje decyzji odmownej dla strony. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca – radna Rady Miejskiej B. w dniu [...] listopada 2013 r., na podstawie § 46 Statutu Gminy B. (interpelacji składanej na sesji Rady lub na 7 dni przed sesją), złożyła Burmistrzowi Gminy B. interpelację, zawierającą wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przy czym nie budzi wątpliwości, albowiem skarżąca tego nie kwestionuje, iż przedmiotowe zapytanie pochodziło od radnego i zostało złożone w trybie interpelacji przysługujących właśnie temu podmiotowi. Zatem podstawową kwestią w niniejszej sprawie stało się ustalenie, czy skarżąca, sprawując mandat radnego, mogła skutecznie domagać się udostępnienia żądnej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (która niewątpliwie jest informacją publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej), skoro przysługują jej szersze uprawniania w ramach sprawowania mandatu radnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż skarżąca, jako radna, domagała się udostępnienia informacji dotyczącej dokumentów urzędowych, które co do zasady znajdują się w posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy B.. W świetle postanowień art. 11b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), działalność organów gminy jest jawna. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Już z tych dwóch regulacji, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, wynika rozgraniczenie podmiotów, którym przysługuje dostęp do informacji dotyczącej działalności gminy. Jest to zainteresowany obywatel, który umocowanie do żądania udostępnienia informacji publicznej czerpie z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz organy gminne, w tym radni wchodzący w skład organu stanowiącego i kontrolnego w gminie (Rada Gminy - § 16 usta. 1 i 2 Statutu Miasta i Gminy B.), którym statut gminy określa zakres uprawnień i kompetencji przysługujących sprawującemu ten mandat. Mianowicie, Statut Gminy i Miasta B. (stanowiący załącznik do uchwały nr [...] r. Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2003r.) przewiduje w § 46, iż interpelacje Radnych, składane na piśmie do protokołu, wymagają odpowiedzi od Burmistrza lub osób upoważnionych przez burmistrza na następnej sesji oraz udzielenie pisemnej odpowiedzi radnym składającym interpelacje na 7 dni przed sesją. Z tą druga sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. W świetle zaś art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw, odmiennie regulującym te kwestie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (patrz postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11, publik. LEX nr 1069638). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany powyżej pogląd. W konsekwencji należy przyjąć, że wniosek skarżącej – interpelacja radnego z dnia [...] listopada 2013 r., nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a wobec tego również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu skarżącej wpisu sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.