II SAB/Wa 92/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpatrzenia punktu 1 wniosku M. S. z dnia [...] listopada 2023 r. w części obejmującej udostępnienie Zarządzenia Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. Nr [...] oraz Regulaminu Organizacyjno-Porządkowego Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w [...] zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 2020 r., stanowiących załączniki do Sprawozdania z wizytacji Aresztu Śledczego w [...] przeprowadzonej w dniach [...] października 2023 r. Nr [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. M. S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 902, z późn. zm.); powoływanej dalej jako u.d.i.p., zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o udzielenie informacji w zakresie: 1. kopii sprawozdań z lustracji lub wizytacji przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w [...] w podległych jednostkach penitencjarnych w okresie od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia wpływu wniosku, 2. kopii zanonimizowanych wyroków wraz z ich uzasadnieniami wydanych w wydziałach karnych tut. Sądu w okresie od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia wpływu wniosku, w sprawach o czyn kwalifikowany z art. 197 K.k. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] udostępnił wnioskodawcy sprawozdanie z wizytacji Aresztu Śledczego w [...], przeprowadzonej w dniach [...] października 2023 r. Jednocześnie pismem tym organ odpowiedział, że w zakresie pkt 2 wniosku we wskazanym okresie w wydziałach karnych tutejszego Sądu wydano 9 wyroków w sprawach z art. 197 K.k., w których sporządzono uzasadnienia, a w 6 sprawach z art. 197 K.k., w których wydano wyroki wraz z uzasadnieniami rozprawy prowadzone były z wyłączeniem jawności, wobec tego w zakresie uzasadnień tych wyroków zostanie wydana decyzja odmawiająca na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W odniesieniu do żądania udostępnienia wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach, w których rozprawy prowadzone były jawnie oraz wyroków w sprawach, które prowadzone były z wyłączeniem jawności organ wyjaśnił, że nie dysponuje wnioskowaną zanonimizowaną informacją w tym zakresie. Żądanie udostępnienia wnioskowanych orzeczeń oraz orzeczeń wraz z uzasadnieniami obejmuje łącznie 132 strony. Tym samym w celu ich udostępnienia konieczne byłoby poddanie anonimizacji łącznie 132 stron dokumentów. Biorąc pod uwagę powyższe, zakres działań niezbędnych do podjęcia celem udostępnienia wnioskowanych informacji jest podstawą do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek jest w istocie żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W związku z tym organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał M. S. do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. W przypadku niewykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach, w których rozprawy prowadzone były jawnie oraz wyroków w sprawach, które prowadzone były z wyłączeniem jawności wydanych w sprawach z art. 197 K.k. stanowiących łącznie 132 strony zostanie wydana decyzja odmowna (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Następnie M. S. pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. wniósł o udostępnienie załączników do sprawozdania z wizytacji Aresztu Śledczego w [...], przeprowadzonej [...] października 2023 r. W odpowiedzi Prezes Sądu Okręgowego w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że w odniesieniu do żądania udostępnienia zarządzenia nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. w sprawie porządku wewnętrznego w Areszcie Śledczym w [...] oraz w Oddziale Zewnętrznym w [...] zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Organ popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, określające, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem regulującym dostęp do wnioskowanej informacji jest § 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności z dnia 23 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2847), który określa zarówno podmiot jak i sposób udostępnienia zarządzenia Dyrektora Aresztu w sprawie porządku wewnętrznego oraz podmiot (osadzonemu w celi mieszkalnej). Wobec tego regulacje u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w tym zakresie. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że załączniki do sprawozdania z wizytacji Aresztu Śledczego w [...] [...], w postaci wnioskowanych dokumentów, tj. a) notatki służbowe z dnia [...] września 2023 r., [...] października 2023 r. oraz dnia [...] listopada 2023 r., b) sprawozdania za lata 2020-2023 dotyczące załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych, c) Regulamin Organizacyjno-Porządkowy Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w [...] zatwierdzony w dniu [...] grudnia 2020 r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], d) informacja o zewnętrznej działalności kontrolnej za lata 2020-2023 sporządzone w dniu [...] października 2023 r. posiadają cechy dokumentów wewnętrznych wobec czego nie stanowią informacji publicznej i nie jest możliwe ich udostępnienie w trybie powołanej ustawy. Wnioskowane załączniki zostały przekazane sędziemu penitencjarnemu na potrzeby przeprowadzenia wizytacji w Areszcie Śledczym w [...], a zawarte w nich informacje określają podjęte działania w określonych sytuacjach, stanowią materia pomocniczy do powstania ostatecznego dokumentu, jakim jest sprawozdanie z wizytacji. Część z nich to wydruki z systemu. Biorąc pod uwagę powyższe wnioskowane dokumenty, jako dokumenty wewnętrzne, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W odniesieniu do sprawozdań za lata 2020-2023 dotyczących załatwiania wniosków skarg i próśb osób osadzonych podał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 105/22 ich sporządzanie nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Aktualnie obowiązujący dokument, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2022r., poz. 1960, z późn. zm.) przewiduje jedynie prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb w formie dzienników, nie nakładając na jednostki organizacyjne Służby Więziennej obowiązków sprawozdawczych w tym zakresie. Sporządzanie takich sprawozdań wynika zatem jedynie z praktyki stosowanej w zakładach karnych i aresztach śledczych, co służyć ma wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej odpowiedzialnymi za rozpoznawanie wniosków, skarg i próśb osób osadzonych. Sprawozdania takie są zatem tworzone wyłącznie na potrzeby jednostek organizacyjnych Służby Więziennej i nie są kierowane na zewnątrz. Tym samym sprawozdania nie zawierają informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. W zakresie załącznika jakim jest Regulamin Organizacyjno-Porządkowego Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w [...] zatwierdzonego [...] grudnia 2020 r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] wyjaśnił, że dokument ten nie jest kierowany do instytucji zewnętrznych i ma charakter co najwyżej organizacyjny i porządkowy, tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Załącznik do sprawozdania z wizytacji jakim jest informacja o zewnętrznej działalności kontrolnej za lata 2020-2023 z dnia [...] października 2024 r. został sporządzony na potrzeby przeprowadzenia wizytacji w Areszcie Śledczym w [...], dokument ten służy wymianie informacji w ramach struktury danej jednostki i nie jest kierowany na zewnątrz. Ma tym samym charakter co najwyżej organizacyjny i porządkowy i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do raportów środków przymusu bezpośredniego oraz raportów zdarzeń nadzwyczajnych wygenerowanych w dniu [...] września 2023 r. wskazał, że nie dotyczą one funkcjonowania Aresztu Śledczego w [...] lecz odnoszą się do konkretnych osadzonych wskazanych z imienia i nazwiska jak również ich zachowań, w wyniku których podjęto środki przymusu bezpośredniego oraz szczegółowych okoliczności powstania zdarzeń nadzwyczajnych. Biorąc pod uwagę, że wnioskowane raporty nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne uznać należy, że nie dotyczą sprawy publicznej tym samym nie podlegają udostępnienia w trybie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda informacji, która nie jest informacją publiczną, podmiot rozpatrujący wniosek nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz informuje wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Pismem z [...] stycznia 2024 r. M. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. w zakresie pkt 1 o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 3. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozpoznaniu wniosku w zakresie odnoszącym się do załączników udostępnianego dokumentu, 4. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że załączniki do tego dokumentu ze względu na treść przepisu nie mogą zostać udostępniane w trybie u.d.i.p. W związku z powyższym skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, zasądzenie od organu sumy pieniężnej oraz kosztów postępowania w postaci "kosztów zakupu znaczków pocztowych w niniejszym postępowaniu". Skarżący zaznaczył, że organ udostępniając żądane sprawozdanie przy piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. nie odniósł się do załączników wchodzących w jego skład. Prezesa Sądu Okręgowego w [...] dopiero w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2024 r. na pismo z dnia [...] grudnia 2023 r. wyjaśnił, że nie stanowią one informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W jego ocenie jest to błędne stanowisko, bowiem załączniki te nie mają walorów (cech) dokumentu wewnętrznego co wielokrotnie było przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Stanowią one informację publiczną, ponieważ dotyczą zaistniałych faktów i dzięki nim wnioskodawca może ocenić sposób przeprowadzenia wizytacji, jak i prawidłowości wniosków i ocen z tej wizytacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w zakresie rozpatrzenia pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2242) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż został spełniony zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Prezes Sądu Okręgowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Odnosząc się do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wskazać należy, iż skarżący w pkt 1 wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. domagał się udostępnienia kopii sprawozdań z lustracji lub wizytacji przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w [...] w podległych mu jednostkach penitencjarnych we wskazanym we wniosku okresie. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz, wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Sprawozdanie z wizytacji aresztu śledczego spełnia przesłanki określone w powołanym przepisie. Skarżącemu udostępnione zostało sprawozdanie z wizytacji Aresztu Śledczego w [...] przeprowadzonej w dniach [...] października 2023 r. jednakże bez załączników. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. doprecyzował, iż wnioskuje także o udostępnienie dokumentów załączonych do przedmiotowego sprawozdania. Organ stwierdził, iż stanowiące załącznik do przedmiotowego sprawozdania zarządzenie nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] lipca 2023 r. w sprawie porządku wewnętrznego w Areszcie Śledczym w [...] oraz w Oddziale Zewnętrznym w [...] nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., lecz na podstawie przepisów, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Organ powołał się na § 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności z dnia 23 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2847) i stwierdził, że przepis ten określa zarówno podmiot, jak i sposób udostępnienia zarządzenia Dyrektora Aresztu w sprawie porządku wewnętrznego. Natomiast załączniki do sprawozdania z wizytacji Aresztu Śledczego w [...] [...], w postaci wnioskowanych dokumentów, tj.: a) notatki służbowe z dnia [...] września 2023 r., [...] października 2023 r. oraz z dnia [...] listopada 2023 r., b) sprawozdania za lata 2020-2023 dotyczące załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych, c) Regulamin Organizacyjno-Porządkowy Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w [...] zatwierdzony w dniu [...] grudnia 2020 r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], d) informacja o zewnętrznej działalności kontrolnej za lata 2020-2023 sporządzone w dniu [...] października 2023 r. posiadają cechy dokumentów wewnętrznych wobec czego nie stanowią informacji publicznej i nie jest możliwe ich udostępnienie w trybie powołanej ustawy. Wnioskowane załączniki zostały przekazane sędziemu penitencjarnemu na potrzeby przeprowadzenia wizytacji w Areszcie Śledczym w [...], a zawarte w nich informacje określają podjęte działania w określonych sytuacjach, stanowią materiał pomocniczy do powstania ostatecznego dokumentu, jakim jest sprawozdanie z wizytacji. W ocenie Sądu, stanowisko organu w odniesieniu do regulaminów i zarządzeń o charakterze organizacyjno – porządkowym jest błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż § 12 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. stanowi, iż; "Tekst porządku wewnętrznego powinien znajdować się w każdej celi mieszkalnej. Na prośbę skazanego udostępnia się mu Kodeks oraz wydane na jego podstawie akty wykonawcze". Z treści § 11 ust. 1 zaś wynika, iż porządek wewnętrzny zakładu karnego ustala jego dyrektor w sposób nie mniej korzystny dla skazanych, niż wynika to z postanowień § 10 rozporządzenia. Oznacza to, iż prawodawca nie przewidział jednego wspólnego regulaminu porządkowego dla wszystkich zakładów karnych w Polsce, który byłby powszechnie dostępny, lecz wskazał na potrzebę stworzenia aktów indywidualnych, uwzględniających odrębną specyfikę funkcjonowania poszczególnych jednostek penitencjarnych. Powołany § 12 rozporządzenia nie określa w sposób pełny zasad i trybu udostępniania informacji publicznej, bowiem adresatem wskazanej normy prawnej jest tylko i wyłącznie skazany. Wobec tego podmiot zainteresowany, niebędący osadzonym w danym zakładzie karnym, nie może zapoznać się z zasadami organizacyjno-porządkowymi określonego zakładu karnego w oparciu o tryb dostępu przewidziany w powołanym przepisie rozporządzenia. Zatem powinien ubiegać się o powyższą informację publiczną powołując się na prawo dostępu do informacji na podstawie przepisów u.d.i.p. Po drugie, należy wziąć pod uwagę, iż zakłady karne są podmiotami administracji publicznej powoływanymi do wykonywania administracji świadczącej z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego. Należą one do podmiotów administrujących mających wszystkie typowe cechy zakładów publicznych (administracyjnych), a jednocześnie można im przypisać pewne cechy swoiste, odróżniające je od innych tego rodzaju jednostek organizacyjnych administracji publicznej. W tym kontekście, realizują zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego, polegające na zapewnieniu społeczeństwu ochrony przed sprawcami przestępstw i przestępstw skarbowych oraz na resocjalizacji skazanych. Specyfika zakładów karnych polega również na tym, że są one zakładami administracyjnymi o ograniczonym kręgu użytkowników, a ponadto korzystanie z nich ma charakter przymusowy. Swoistą cechą tych podmiotów jest także i to, że stosunek zakładowy między zakładem i ich użytkownikami nawiązuje się na podstawie orzeczenia sądu. Organom zakładu i funkcjonariuszom Służby Więziennej przysługuje władztwo zakładowe, obejmujące prawo stosowania wobec skazanych środków umożliwiających bardziej intensywne niż w innych zakładach publicznych oddziaływanie na zachowania się użytkowników, co jest uzasadnione koniecznością utrzymywania w zakładzie karnym dyscypliny i porządku. Wśród cech charakterystycznych zakładów karnych należy wymienić również to, że podmioty są jednostkami państwowymi, zarządzanymi centralnie przez organy administracji rządowej. Zatem akty (regulaminy, zarządzenia, instrukcje) regulujące organizację zakładu administracyjnego (tu karnego) skierowane zarówno do adresata wewnętrznego (funkcjonariuszy sprawujących nadzór i pracowników wykonujących inne zadania), jak i na zewnątrz (do osadzonych, osób odwiedzjących skazanych i realizujących zadania służbowe w zakładzie) mają walor informacji publicznej. Uprawnienie do uzyskiwania informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej należy traktować szeroko, to znaczy nie tylko w odniesieniu do zasad postępowania określonych w aktach powszechnie obowiązujących, ale także do tych, które wskazano w wewnętrznych regulaminach, instrukcjach danego podmiotu (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 2015, s. 95). Uwzględniając powyższe uznać należy, że wnioskowana przez skarżącego informacja w zakresie udostępnienia zarządzenia Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] oraz Regulaminu Organizacyjno – Porządkowego Ambulatorium z Izbą Chorych Aresztu Śledczego w [...] zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 2023 r., jako odnosząca się do dokumentów dotyczących m.in. organizacji i funkcjonowania podmiotu wykonującego funkcje publiczne, stanowi informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy i podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał w pkt 1 wyroku organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. we wskazanym powyżej zakresie. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzeczono, że w ustalonym zakresie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wniosek skarżącego został rozpatrzony, a nieudostępnienie części wnioskowanej informacji wynikało jedynie z odmiennej, niż uczynił to Sąd, wykładni przepisów u.d.i.p. Natomiast pozostałe załączniki przedmiotowego sprawozdania, tj: 1) notatki służbowe z dnia [...] września 2023 r., [...] października 2023 r. oraz z dnia [...] listopada 2023 r., 2) sprawozdania za lata 2020-2023 dotyczące załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych, 3) informacja o zewnętrznej działalności kontrolnej za lata 2020-2023 sporządzone w dniu [...] października 2023 r., zostały wytworzone wyłącznie na potrzeby sędziego penitencjarnego – wizytatora w celu sporządzania sprawozdania z wizytacji Aresztu Śledczego w [...] przeprowadzonej w dniach [...] października 2023 r. O ile samo sprawozdanie, jako efekt kontroli, jest dokumentem skierowanym do "odbiorcy zewnętrznego" i stanowi informację publiczną, o tyle dokumenty (notatki, sprawozdania, których sporządzenie nie wynika z przepisów powszechnie obowiązujących lecz zostały opracowane na polecenie służbowe, informacje) zapotrzebowane przez sędziego wizytatora oraz poddane przez niego analizie i ocenom (co wynika z dat sporządzenia większości z tych dokumentów), stanowią dokumenty wewnętrze, niepolegające udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zwrócić należy uwagę, że w doktrynie wielokrotnie zwracano uwagę, iż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akceptowano, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym oraz aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Na tę kwestię zwrócił szczególną uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15 stwierdzając: "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac". Dalej NSA wskazał, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów". Mając powyższe na uwadze uprawnione jest twierdzenie, iż wymienione powyżej "notatki, sprawozdania i informacje" przygotowane na potrzeby wizytacji nie stanowią informacji publicznej, gdyż wiążą się one z wewnętrzną organizacją i funkcjonowaniem wizytowanej jednostki organizacyjnej. Nadmienić także należy, że w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Z tych też względów, organ zasadnie przyjął, iż we wskazanym zakresie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji wyroku. Skarżący został zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, w zawiązku z tym takowych mu nie zasądzono.