II SAB/Wa 96/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] W. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego postanawia - odrzucić skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. I. W. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] W. z wnioskiem o nabycie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., którego ww. jest najemcą. W odpowiedzi na powyższe Urząd Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], poinformował najemcę o odstąpieniu od czynności, mających na celu zbycie przedmiotowego lokalu na jego rzecz, z uwagi na zaległości we wnoszeniu opłat czynszowych. Po uregulowaniu przez najemcę lokalu ww. zaległości, wznowiono procedurę zmierzającą do przeznaczenia lokalu do sprzedaży na rzecz najemcy. W wyniku wykonywanych czynności sprawdzających ujawniono fakt posiadania przez I. W. tytułu własności do niezabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Zastępca Dzielnicy [...] W. zawiadomił I. W. o odstąpieniu od czynności mających na celu zbycie lokalu na jej rzecz, z uwagi na posiadanie ww. nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2012 r. I. W. zawarła umowę darowizny, na podstawie której darowała swojemu ojcu ww. nieruchomość. Zbycie nieruchomości nie wpłynęło na zmianę stanowiska organu, wyrażonego w piśmie z [...] grudnia 2011 r., albowiem sprzedaż lokalu z udzieleniem pomocy mieszkaniowej w postaci 90% bonifikaty od ceny sprzedaży na rzecz osoby, która wyzbyła się nieruchomości o znacznej wartości mogącej stanowić podstawę zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, byłaby również niezgodna z zasadami prawidłowej gospodarki mieniem jednostki samorządu, co zostało wyrażone w piśmie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. I. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] W. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wnosząc o ponowne podjęcie czynności i zakończenie procedury dotyczącej sprzedaży przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że skarga nie dotyczy działalności organów administracji podległej kontroli sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że całość korespondencji prowadzonej ze skarżącą w sprawie wykupu ww. lokalu posiadała charakter informacyjny i w świetle ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: ppsa, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wynika to z charakteru przyjętej procedury sprzedaży lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, która odbywa się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającej m.in. tryb prowadzący do sprzedaży lokalu stanowiącego własność samorządu terytorialnego, która odbywa się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami określonej m.in. tryb prowadzący do sprzedaży lokalu osobie mającej pierwszeństwo do kupna z uwagi na fakt bycia najemcą tego lokalu. Ustawa przewiduje w tym zakresie tryb bezprzetargowy, co oznacza, że podstawowym elementem uzyskania prawa do lokalu przez najemcę jest cywilnoprawna umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego. Powyższe przesądza o cywilnoprawnym charakterze przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] W. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. Procedura sprzedaży lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - na podstawie rozdziałów 3 i 4 tej ustawy określających m.in. tryb prowadzący do sprzedaży lokalu osobie mającej pierwszeństwo do kupna z uwagi na fakt bycia najemcą tego lokalu. "Ustawa przewiduje w tym zakresie tryb bezprzetargowy, co oznacza, że podstawowym elementem uzyskania prawa do lokalu przez najemcę jest cywilnoprawna umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego. Przesądza to zatem o cywilnoprawnym charakterze niniejszej sprawy. Należy zauważyć przy tym, że ustawa nie przewiduje wydania w omawianym trybie aktu prawnego charakterystycznego dla aktów administracyjnoprawnych (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., III SA/Kr 769/09). W sprawie niniejszej należy również w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09)." – patrz: postanowienie NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1511/11. Skoro w sprawach sprzedaży lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego nie jest właściwy sąd administracyjny, to skargę należało uznać za niedopuszczlną, bowiem stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8, 9 ppsa, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego i gdy nie ma specjalnej podstawy do zaskarżenia bezczynności organu do sądu powszechnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.