II SAB/Wa 96/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje skarżącej D. S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych, 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej D. S. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. S. w dniu [...] grudnia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") w rozpoznaniu jej wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania w stosunku do niej art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w terminie 30 dni; 2) stwierdzenie, że bezczynność Ministra nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Ministra sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r.; 4) zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował skarżącą, że z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył termin jej rozpatrzenia do dnia [...] lipca 2018 r. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2019 r. Zaś pismem z dnia [...] lutego 2019 r. powiadomił skarżącą o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie powinno nastąpić nie później niż do dnia [...] lipca 2019 r. D. S. pismem z [...] listopada 2020 r. skierowała do Ministra ponaglenie i wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy. Skarżąca podała, że mimo upływu wyznaczonego, przedłużonego terminu załatwienia sprawy ([...] lipca 2019 r.), nie została wydana decyzja w jej sprawie. Skarżąca podniosła, że już wcześniej pismami z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. zwracała się do organu z prośbą o wydanie decyzji bez zbędnej zwłoki. Wobec faktu, iż na dzień [...] lutego 2019 r. została zebrana cała dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a wydanie rozstrzygnięcia w sprawie miało nastąpić nie później niż do dnia [...] lipca 2019 r. i przez okres prawie dwóch lat organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, stwierdziła, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżąca wniosła o przyznanie od Ministra na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. Stwierdziła, że przyznana suma pieniężna stanowić będzie formę zadośćuczynienia za ignorowanie przez okres prawie dwóch lat (licząc od dnia zebrania całej dokumentacji) uzasadnionego jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Wskazując wysokość wnioskowanej sumy pieniężnej kierowała się swoją sytuacją bytową, która uległa pogorszeniu na skutek znacząco obniżonego świadczenia emerytalnego od października 2017 r. oraz znacznym okresem oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze fakt, iż organ jest w posiadaniu pełnej dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia od lutego 2019 r. Tak długi okres niepodejmowania właściwego działania przez organ w pełni uzasadnia zrekompensowanie jej negatywnych przeżyć związanych z oczekiwaniem na wydanie stosownej decyzji w sprawie, ponieważ brak decyzji uniemożliwia skarżącej dalsze dochodzenie swoich spraw. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, m. in. że zarzut bezczynności postępowania nie jest uzasadniony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie decyzji i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny, ze względu na materię dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister dodał, że znaczna ilość spraw (ok. 4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Z tego powodu nie można przyjąć, że organ celowo zwleka z zakończeniem postępowania, kieruje się złą wolą. Zwłoka w postępowaniu wynika z okoliczności obiektywnych. Odnosząc się do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, Minister podniósł, że ma ona na celu zdyscyplinowanie organu oraz zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać, a nie może powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. W dniu [...] marca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed wniesieniem skargi, D. S. wystąpiła do Ministra z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wynika z tego, że bezczynność jest kategorią obiektywną, dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania), a datą wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie decyzji przez organ po tym terminie nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy przypomnieć, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie, Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2017 r. o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy i bezczynność ta trwała w dacie wniesienia złożenia skargi. Minister rozpoznał wniosek skarżącej po upływie ponad 3 lat i 3 miesięcy od dnia jego otrzymania. Organ nie tylko nie dochował ustawowego terminu, ale również wyznaczonego (dwukrotnie przedłużonego) terminu załatwienia sprawy oraz nie informował strony o przyczynach zwłoki. Wynika z tego, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, niemniej ta bezczynność ustała wraz z wydaniem decyzji w dniu [...] marca 2021 r. Zdaniem Sądu bezczynność Ministra w niniejszym postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd w pełni podziela. Niemniej jednak, zwłoki w postępowaniu w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Zdaniem Sądu, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Sąd miał na uwadze wyjątkową sytuację, jaka wystąpiła na skutek panującej epidemii, a także art. 15 zza ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), który (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 23 maja 2020 r.) stanowił, że w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. terminy w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych zostały zawieszone. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (także po 23 maja 2020 r.), nieobecność pracowników w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy, niewątpliwie miało wpływ na zwłokę organu w załatwieniu niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, przedstawione okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają opieszałości organu w tej sprawie i nie pozwalają na oddalenie zarzutu jego rażącej bezczynności. Z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 939/21). Zdaniem Sądu, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. będzie stosownym zadośćuczynieniem za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd miał na uwadze również specyfikę rozpatrywanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącej, z których pokrywa koszty utrzymania. W takich sytuacjach organ winien więc dążyć do jak najszybszego załatwienia wniosku strony. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i ta bezczynność była rażąca (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącą w wysokości 480 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.