III SA/Wa 1089/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca), sędzia WSA Aneta Lemiesz, Protokolant referent stażysta Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 5 marca 2013 r. nr KOC/1025/Fi/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Organ w uzasadnieniu ww. postanowienia przedstawił okoliczności sprawy poprzedzające wydanie tego postanowienia. 2. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Prezydent W. uchylił w całości własną, ostateczną decyzję z [...] lutego 2009 r. ustalającą J. M. (powoływany dalej jako: "Skarżący") wysokość podatku od nieruchomości na 2010 r., za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i ustalił wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2010 r. w kwocie 192,00 zł. Organ wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji wynika, że została ona doręczona Skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego na podstawie art. 150 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.), powoływanej dalej jako: "O.p.", w dniu 16 grudnia 2011 r. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. 3. W odwołaniu z 13 stycznia 2012 r. od tej decyzji Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 68 § 1, art. 121 § 1, art. 148 § 3, art. 240 § 1 pkt 5, art. 245 § 1 pkt 2 O.p. i w związku z tym wniósł o uchylenie decyzji. 4. Postanowieniem z 5 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania (14 dni od dnia doręczenia decyzji). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może rozpatrzeć wniesionego odwołania w sposób merytoryczny. Zdaniem organu, ponieważ pomimo prawidłowego pouczenia Skarżącego o terminie wniesienia odwołania, Skarżący przekroczył ustawowy termin na wniesienie środka zaskarżenia od ww. decyzji Prezydenta W., a Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu na złożenie odwołania, to zasadnym jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 228 § 1 pkt 2 O.p., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. 5. Pismem z 8 kwietnia 2013 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejsze postanowienie zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, elementarnych zasad współżycia społecznego oraz wskazuje na niezgodne z prawdą okoliczności. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pismem doręczonym 11 stycznia 2012 r. W piśmie tym wyjaśnił, że w okresie od 2 do 16 grudnia 2011 r. nie miał możliwości odebrania listu poleconego, ponieważ nie przebywał pod adresem [...], który nie jest miejscem jego stałego pobytu, o czym informował organ. W tym okresie, z uwagi na zły stan zdrowia oraz podeszły wiek (ponad 82 lata), przebywał w mieszkaniu syna. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, co potwierdza wypis z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z 30 czerwca 2004 r. W mieszkaniu przy ul. [...] nikt nie przebywał, a więc nie było możliwości odebrania listu. W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie niniejszego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Ponadto wniósł o uznanie za nieuzasadnione przyjęcie zasady doręczenia zastępczego, argumentując, że osobiście zgłosił się po odbiór pism, zobowiązanie Kierownika Referatu Wymiaru Podatków W. do wydania mu oryginalnych decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz do wyjaśnienia przyczyn podania nieprawdziwych faktów w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. Do skargi Skarżący załączył wniosek z 11 stycznia 2012 r. skierowany do Urzędu [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Postępowanie przed sądami administracyjnymi wszczyna skutecznie wniesiona skarga. Jednakże po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne oceniają legalność rozstrzygnięcia również z urzędu. Zaskarżone postanowienie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno w aspekcie przedstawionych w skardze zarzutów, jak i z urzędu w ramach wyżej wskazanych uprawnień nie odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga musiała wywołać zamierzone w niej skutki. 8. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wymaga uprzedniego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a więc czy rzeczywiście doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, w przypadku, gdy powyższy fakt zostanie ustalony. Wydanie tego rodzaju postanowienia nie pozostawiono zatem swobodnemu uznaniu organowi administracji publicznej. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest kategorią obiektywną, a jej zaistnienie stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Bez znaczenia zatem dla stwierdzenia uchybienia terminu, są przyczyny tego uchybienia, jak również fakt jedynie nieznacznego uchybienia terminu. W sytuacji objętej dyspozycją art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, istnieje zakaz merytorycznej oceny decyzji wydanej w I instancji. Jednak warunkiem ustalenia faktu zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest ustalenie prawidłowości i skuteczności doręczenia tej decyzji, czyli ustalenie, w jakim dniu decyzja została doręczona i czy została doręczona prawidłowo oraz daty wniesienia od niej odwołania. Skoro ocenie podlega postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, z akt sprawy powinno bezspornie wynikać, że upłynął czternastodniowy termin – wskazany w art. 223 § 2 pkt 1 O.p. – od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Podstawowym zatem obowiązkiem organu rozstrzygającego kwestię upływu terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie daty doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz dnia, w którym upływa termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. 9. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 5 marca 2013 r. stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W rozpatrywanej sprawie organ podatkowy przyjął, że decyzja Prezydenta W. uchylająca w całości własną, ostateczną decyzję z [...] lutego 2009 r. ustalająca J. M. (powoływany dalej jako: "Skarżący") wysokość podatku od nieruchomości na 2010 r. została doręczona 16 grudnia 2011 r. w trybie zastępczym, uregulowanym w art. 150 O.p. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Skarżący wniósł natomiast odwołanie 13 stycznia 2012 r. 10. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia, czy zostały spełnione wymogi dotyczące doręczenia decyzji wynikające z art. 150 O.p. Przepis ten stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 O.p lub art. 149 O.p: 1) poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika organu podatkowego lub przez inną upoważnioną osobę. Adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne awizowanie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni (art. 150 § 1a O.p). Zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 150 § 2 O.p). Powyższy przepis, ustanawiając zastępczy tryb doręczenia pism, umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia tego terminu. 11. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż ze względu na doniosłe skutki, jakie ustawa wiąże z faktem doręczenia decyzji, jak również z uwagi na okoliczność, iż ustanowiony w powyższym przepisie zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis art. 149 O.p. powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, iż nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, iż przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa1094/04, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 533/12, CBOSA). Jedynie doręczenie zgodne z przepisami Ordynacji podatkowej wywołuje skutki prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy. W przypadku błędnego doręczenia czynność ta jest bezskuteczna (M. Nowosielska, R. Pasternak, "Doręczenie w postępowaniu podatkowym", Monitor Podatkowy 2000/6/25). Doręczenie takie nie może być prawnie skuteczne, jeżeli dowody dokumentują, że fakt doręczenia nie nastąpił. Samo spełnienie warunków formalnych nie przekreśla możliwości przeprowadzenia dowodu na okoliczność niedoręczenia pisma przez osobę wskazaną w tym przepisie. W wyroku z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1245/11, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero spełnienie warunków z art. 150 O.p. pozwala na uznanie, iż doręczenie zostało dokonane z upływem 14 dnia od pozostawienia pisma w placówce pocztowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 2635/10, LEX nr 783789, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2010 r., sygn. akt I FSK 1497/09, LEX nr 744254, z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1833/08, LEX nr 593729, CBOSA) jednolicie przyjmuje się, że spełnienie tych warunków musi być, dla uznania fikcji doręczenia, wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Konieczność spełnienia warunków określonych w art. 150 O.p. obejmuje również obowiązek wykazania przez organ podatkowy, że zostały spełnione wymogi wynikające z § 2 tego artykułu, odnoszące się do wskazania miejsca, w którym umieszczono zawiadomienie o nadejściu przesyłki. W postanowieniu z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 2635/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba doręczająca pismo powinna uczynić adnotację w dokumencie potwierdzenia odbioru o niemożności doręczenia w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149 O.p, a następnie pozostawić zawiadomienie o miejscu przechowywania pisma. Zasadą jest, że zawiadomienie to umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej. Jedynie wtedy, gdy nie jest to możliwe, zawiadomienie można umieścić na drzwiach mieszkania adresata, na drzwiach biura adresata, na drzwiach innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Niewątpliwie to właśnie na tzw. potwierdzeniu odbioru powinny znaleźć się wszystkie informacje warunkujące zaistnienie domniemania doręczenie przesyłki: stwierdzenie, że doręczyciel nie zastał adresata w mieszkaniu, informacja, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki zostało umieszczone w skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania lub przy wejściu na posesję, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. To nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Tym samym, aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 663/2008, Lex Polonica nr 2049426, CBOSA). Odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia prawnych wymogów to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Podobne stanowisko wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 846/2008, Lex Polonica nr 2286206; wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1911/2007, Lex Polonica nr 2051494; wyrok WSA w Opolu z 6 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Op 314/2007, Lex Polonica nr 2134197, CBOSA). 12. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że z załączonej do akt sprawy kserokopii koperty zawierającej ww. decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2011 r. (karta 46 akt sprawy) nie wynika, by doręczyciel zawarł adnotację, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce. Kopia przedmiotowego dokumentu pozbawiona jest informacji określających, w jakiej placówce pocztowej pozostawiono przesyłkę oraz w jakim miejscu umieszczone zostało to zawiadomienie. Zwrotne potwierdzenie odbioru również zawiera braki w tym zakresie (istnieje jedynie adnotacja z 2 grudnia 2011 r., tj. pierwszego awizowania). Sama informacja o awizowaniu przesyłki nie jest bowiem równoznaczna z potwierdzeniem faktu pozostawienia zawiadomienia o miejscu złożenia przesyłki, ani o miejscu umieszczenia tego zawiadomienia. Informacja mogła jedynie służyć wykazaniu spełnienia przesłanek określonych w art. 150 § 1a O.p (dwukrotne) awizowanie, natomiast w żaden sposób nie odnosiła się do dokonania czynności, wynikających z § 2 tego przepisu. Wobec tego, na tym etapie postępowania, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Jeżeli druk potwierdzenia odbioru nie zawiera kompletu wymaganych prawem informacji, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem powstają istotne watpliwości, czy domniemanie doręczenia może być skuteczne. Wobec powyższego, w oparciu o przesłane do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę kopie dokumentów, nie można przyjąć, jak to uczynił organ w rozpatrywanej sprawie, że decyzja z [...] listopada 2011 r. została Skarżącemu doręczona prawidłowo. Jak wynika z akt sprawy, organ mając do dyspozycji takie dokumenty, powinien był sprawdzić czy w tych okolicznościach były podstawy do zastosowania fikcji doręczenia. To zaś implikuje, że oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono przepisy postępowania, a mianowicie art. 122, art. 187 § 1 oraz 150 § 1 i 1a O.p. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 13. Ponadto Skarżący twierdził, że zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pismem z 11 stycznia 2012 r., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wywodziło, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 5 marca 2013 r., że takie wiosek nie został złożony. Poza koniecznością wyjaśnienia tej kwestii, Sąd zwraca uwagę, że niezłożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu - nie może stanowić powodu stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. 14. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 O.p. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.